Standpunkt CO2-Preis jenseits der Leerformel

Die CO2-Bepreisung ist in aller Munde. Aber ist der Ansatz derzeit mehr als eine „konsens-stiftende Leerformel“? Felix Matthes, Forschungskoordinator Energie- und Klimapolitik des Öko-Instituts, sortiert in seinem Standpunkt die Debatte und arbeitet fünf zentrale Themen heraus, über die Verständigung erzielt werden müsste. Dabei analysiert er auch die Schwachpunkte verschiedener Ansätze, zum Beispiel die Komplexität der Ausweitung des Emissionshandels auf den Verkehrssektor.

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Die Debatte um eine CO2-Bepreisung erlebt eine Renaissance. Und es ist höchste Zeit dafür. Denn die Energiewende kommt in eine neue Phase. Eine Phase, in der die niedrig hängenden Früchte der Emissionsminderung zunehmend abgeerntet sind, die Koordination vielfältiger dezentraler Aktivitäten eine neue Komplexität erreicht und eine langfristigere Ausrichtung von Investitions-, Infrastruktur- und Innovationsvorhaben unabdingbar wird.

In der ersten Phase der Energiewende hätte die CO2-Bepreisung eine größere Rolle spielen können, aber auch ohne sie sind keine größeren Fehlentwicklungen entstanden. Das ändert sich nun. Ohne Koordination auf Basis von CO2-Preissignalen und ohne eine klare Perspektive für robuste CO2-Preisniveaus in einem dynamischen, aber eben auch volatilen Energiemarktumfeld wird die Energiewende vor massiven Barrieren stehen.

Herausfordernd sind bei näherer Betrachtung jedoch die Unübersichtlichkeit, die manchmal große Widersprüchlichkeit sowie die teilweise große Realitätsferne vieler Vorschläge zu den anstehenden Reformmaßnahmen im Bereich CO2-Bepreisung. Wenn es schnellstmöglich zur Umsetzung kommen soll, bedarf es einer offenen und robusten Verständigung über insgesamt fünf Themen.

Der erste Punkt betrifft die Frage, welche Anreizwirkungen von der CO2-Bepreisung ausgehen sollen. Hier ist zu beachten, dass unter anderem über die Energiesteuern bereits ein vergleichsweise breites, jedoch durch bizarre Verzerrungen gekennzeichnetes System der indirekten CO2-Besteuerung existiert. Werden die Energie- in CO2-Steuersätze umgerechnet, so ergibt sich für leichtes Heizöl ein indirekter CO2-Steuersatz von 23 Euro je Tonne CO2, für Erdgas von 30 Euro und für Kohle von 3,50 Euro.

Ein einfacher CO2-Aufschlag ist weder sinnvoll noch effizient

Bei Motorkraftstoffen liegen die Niveaus weitaus höher, aber auch die Unterschiede sind größer. Benzin wird mit knapp 290, Diesel mit 180 und Erdgas mit gut 75 Euro pro Tonne CO2 beaufschlagt. Selbst wenn berücksichtigt wird, dass über die Kraftstoffsteuern auch Beiträge zur Finanzierung der Straßeninfrastrukturen erbracht werden, verbleiben für Benzin implizite CO2-Steuern im deutlich dreistelligen Bereich sowie für Diesel- und Erdgas-Kraftstoffe um etwa 100 beziehungsweise über 200 Euro niedrigere Werte.

Strom wird zunächst über das Emissionshandelssystem der Europäischen Union bepreist. Die Kosten für CO2-Zertifikate schwankten hier im Verlauf der letzten 15 Jahre im Bereich von 3 bis über 30 Euro und liegen derzeit bei etwas über 20 Euro pro Tonne CO2. Hinzu kommen die Stromsteuer, je nach Perspektive als CO2-Bepreisung von 20 bis 40 Euro pro Tonne CO2 interpretierbar, und diverse Umlagen zur Energiewende-Finanzierung, bei denen man trefflich darüber streiten kann, in welcher Höhe sie als indirekte CO2-Preise angesetzt werden können. Insgesamt kann man für Strom so eine CO2-Bepreisung von etwa 90 Euro pro Tonne CO2 unterstellen.

Mit Blick auf diese große Vielfalt leuchtet unmittelbar ein, dass ein einfacher CO2-Aufschlag auf das bestehende Energiesteuer- und Umlagensystem weder sinnvoll noch in irgendeiner Weise effizient sein kann. Nur wenn auch die bestehenden Verzerrungen zumindest innerhalb der unterschiedlichen Einsatzbereiche (Wärme, Verkehr) abgebaut werden, macht der Versuch einer stringenten CO2-Besteuerung aus der Anreizperspektive wirklich Sinn.

Die Sektoren nach und nach zu erschließen ist keine Option

Die zweite wichtige Verständigungsfrage adressiert die Einheitlichkeit des CO2-Preises. Aus der Perspektive vieler Lehrbücher und der statischen Effizienz wäre ein einheitlicher CO2-Preis angeraten. Aber kann dieses Konzept auch in der Praxis tragen? Im Stromsektor können mit CO2-Preisen von 50 Euro pro Tonne gravierende Emissionsminderungen bewirkt werden, im Gebäudesektor könnten erst um mindestens 50 Prozent höhere CO2-Preise deutliche Unterschiede machen.

Im Verkehrssektor entspricht ein CO2-Preis von zehn Euro allerdings nur einer Erhöhung der Kraftstoffpreise um 2,5 Cent pro Liter, es werden sich signifikante Emissionsminderungseffekte also eher im deutlich dreistelligen Bereich der CO2-Bepreisung einstellen. Würde für die anstehenden Emissionsminderungen beliebig viel Zeit zur Verfügung stehen, könnte man sich langsam von den eher preiswerten Emissionsminderungen (vor allem im Stromsektor) langsam in die Bereiche vorarbeiten, die erst über sehr hohe CO2-Preise erschlossen werden können (vor allem im Verkehrssektor).

Wenn aber die vollständige Dekarbonisierung der Energie- und Verkehrssysteme innerhalb von drei Dekaden ansteht und der Weg dahin durch lange Sanierungszyklen, erheblichen Zeitvorlauf für die Anpassung von Infrastrukturen und den Hochlauf von innovativen Technologien geprägt ist, bildet eine sequenzielle Erschließung von Emissionsminderungsoptionen durch einheitliche CO2-Preise letztlich keine wirklich belastbare Option.

Die dritte Schlüsselfrage ergibt sich mit Blick auf den Bezugsraum eines neuen Anlaufes für die CO2-Bepreisung. Sollen primär nationale Lösungen zum Tragen kommen, sind EU-weite Ansätze Erfolg versprechend, sollen sie nur im Rahmen der G20 oder gar nur global oder eher in Koalitionen von willigen Einzelstaaten verfolgt werden? Auch wenn es inzwischen in vielen Staaten dieser Erde interessante Ansätze zur CO2-Bepreisung gibt, die Lücken, die Vielfalt und die Unterschiede sind so groß, dass es in den überschaubaren Zeiträumen nicht zu umfassenden Vereinheitlichungen auf globaler oder G20-Ebene kommen kann.

Abfederung der Belastung über eine pauschale Lösung

Wer eine stringente CO2-Bepreisung nur hier akzeptiert, schließt sie für sehr lange Zeiträume faktisch aus. Selbst EU-weite Ansätze sind in näherer Zukunft nur in Teilen praktisch und politisch vorstellbar. Bleiben deswegen nationale Alleingänge bei der CO2-Bepreisung die einzige Alternative? Für den eng mit den Nachbarstaaten verflochtenen Stromsektor ist ein rein nationales Agieren nicht sinnvoll, gleiches gilt bei höheren CO2-Preisniveaus für den Verkehrsbereich. Allein für den Wärmesektor sind rein nationale Ansätze mit ambitionierten CO2-Preisen wirklich vorstellbar. Vor allem ein koordiniertes Vorgehen in einer Koalition der innovationswilligen EU-(Nachbar-)Staaten markiert einen robusten Weg nach vorn, entsprechende Angebote von zum Beispiel Frankreich und den Niederlanden liegen seit längerem auf dem Tisch.

Über die konzeptionelle Grundsatzfrage Nummer vier, die Rückverteilung der Einnahmen, und den fünften Punkt, die Frage, ob der Emissionshandel ausgeweitet werden sollte, lesen Sie mehr im vollständigen Standpunkt von Felix Matthes. Dort erwartet Sie auch ein kurzes Fazit.

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