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Standpunkt

Endspurt zum Digital Markets Act: Eine wirtschaftliche Perspektive

Wirtschaftsweise Monika Schnitzer et al.
Wirtschaftsweise Monika Schnitzer et al. Foto: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Der Digital Markets Act (DMA) soll den Wettbewerb auf den digitalen Märkten retten. Damit dies tatsächlich gelingt, unterstützen eine Reihe von Top-Ökonominnen und -Ökonomen um die Wirtschaftsweise Monika Schnitzer die Intention der Vorschläge zu den Themen Selbstbevorzugung, Interoperabilität und Datenübertragbarkeit sowie mögliche Verhaltensauflagen. Sie schlagen für die finalen Verhandlungen aber einige konkrete Änderungen vor.

von Monika Schnitzer

veröffentlicht am 25.02.2022

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Der Digital Markets Act (DMA) wird viele Aspekte unseres täglichen Lebens und unserer wirtschaftlichen Aktivitäten beeinflussen. Durch seine Auswirkungen auf das Innovationsgeschehen (Crémer at al. 2021) kann er darüber hinaus globale Auswirkungen entfalten. Der Gesetzgebungsprozess in Brüssel hat nun die letzte Phase der Verhandlungen erreicht, die als „Trilog“ bekannt ist und in denen die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Ministerrat über die vorgeschlagenen Änderungen debattieren (Link zu den vom Europäischen Parlament vorgeschlagenen Änderungen). Im Folgenden diskutieren wir einige Schlüsselfragen, in denen noch keine Einigung erzielt wurde.

Standardeinstellungen noch mit aufnehmen

Plattformen verwenden häufig Standardeinstellungen, um die Verbraucher:innen auf ihre eigenen Dienste zu lenken. Dies kann enorme Auswirkungen auf das Verbraucherverhalten und damit indirekt auf den Wettbewerb haben. So verwenden beispielsweise mehr als 90 Prozent der Mobiltelefonbenutzer:innen den vorinstallierten und bekannten Standardbrowser, sodass konkurrierende Browser nur schwer Fuß fassen können.

Der aktuelle DMA-Entwurf geht auf Standardeinstellungen überhaupt nicht ein. Die vorgeschlagenen Änderungen würden die großen Plattformen dazu verpflichten, den Verbraucher:innen zu erlauben, diese Standardeinstellungen zu ändern. Darüber hinaus sollen Plattformen proaktiv die Verbraucher:innen, die eine App oder einen App-Store herunterladen, fragen, ob sie diese als Standard einstellen möchten. Im digitalen Sektor spielen solche Standardentscheidungen bekanntermaßen eine wichtige Rolle (Fletcher et al. 2021). Daher unterstützen wir diese Änderungsvorschläge, die dazu beitragen, den Wettbewerb zu erhöhen.

Selbstbevorzugung nur mit Bedacht verbieten

Selbstbevorzugung liegt vor, wenn eine vertikal integrierte Plattform ihre eigenen Dienste bevorzugt. Der DMA-Entwurf enthält bereits ein Verbot der Selbstbevorzugung bei Ranking-Diensten. Derzeit wird diskutiert, ob dieses Verbot auf „andere Anwendungen“ ausgedehnt werden sollte. Eine solche Ausweitung scheint grundsätzlich attraktiv, da jede Art von Selbstbevorzugung in hohem Maße wettbewerbsbeschränkend sein kann. Es könnte sich jedoch als schwierig erweisen, dies in der Praxis durchzusetzen.

Im Kontext von organischen Rankings, die „verbraucherorientiert“ sein sollten und bei denen keine Zahlungen erfolgen, dürfte es einfacher sein, eine solche Selbstbevorzugung festzustellen. Schwieriger wird es, wenn gewerbliche Nutzer (direkt oder indirekt) für die Positionierung beziehungsweise Hervorhebung in Rankings bezahlen.

Das Problem ist, dass ein vertikal integrierter Dienst immer in der Lage ist, mehr für eine prominente Positionierung zu zahlen, da er weiß, dass er die Gebühr an anderer Stelle innerhalb des Unternehmens wieder einnehmen kann. Daher kann ein vertikal integriertes Unternehmen selbst in einem fair erscheinenden Verfahren, wie zum Beispiel einem offenen Auktionsmechanismus, immer gewinnen. Ein vorliegender Änderungsvorschlag ist nun, dass Gebote so abgegeben werden müssen, als ob der vertikal integrierte Dienst ein unabhängiges, eigenständiges Unternehmen wäre. Dies erscheint jedoch in der Praxis nur sehr schwer umsetzbar. Der vertikal integrierte Dienst kann nicht umhin zu wissen, dass er Teil eines größeren Unternehmens ist, und er hat keinen ökonomischen Anreiz zu verhindern, dass sein Verhalten durch dieses Wissen beeinflusst wird.

Daher ist bei der Ausweitung des Verbots der Selbstbevorzugung auf „andere Dienste“ Vorsicht geboten, zumindest solange die Kommission keine klare Möglichkeit zur Durchsetzung einer solchen Regel findet. Die gleichen Bedenken gelten auch für „bezahlte“ Rankings. Wir schlagen daher vor, den größten digitalen Plattformdiensten, die unter den DMA fallen, die Erhebung von Gebühren für Rankings vollständig zu untersagen. Dies würde die Durchsetzung des Verbots der Selbstbevorzugung erheblich erleichtern. Gleichzeitig würde dies den Verbraucherschutz verbessern, da dies zu einer klareren Unterscheidung zwischen informativen Rankings und beeinflussender Werbung führen würde (Fletcher et al. 2021).

Datenportabilität und Interoperabilität stärken

Datenportabilität und Interoperabilität sind wertvolle Instrumente, um einen Markt zu schaffen und Wettbewerb in selbigem zu gewährleisten (Scott Morton et al. 2021). Der DMA-Entwurf enthält bereits einige Bestimmungen zu diesen Bereichen. Die vorgeschlagenen Änderungen würden die Datenportabilität effektiver machen, indem sie vorschreiben, dass die Daten auf Wunsch des Endnutzers direkt und kostenlos an Dritte übertragen werden können. In Bezug auf die Interoperabilität würden die Änderungen unter anderem vorschreiben, dass die Zugangs- und Interoperabilitätsbedingungen fair, angemessen und nicht diskriminierend (FRAND) sein müssen. Debattiert wird auch, für wie viele Kerndienste die Interoperabilitätsbestimmungen gelten und ob sie kostenlos sein sollten.

Wir unterstützen diese Erweiterungen, da sie die Wirksamkeit der Portabilitäts- und Interoperabilitätsvorgaben erhöhen. Entscheidend für die Wirksamkeit dieser Vorgaben sind jedoch die verwendeten Schnittstellen und es ist unklug, wie bisher vorgesehen, den Plattformen zu erlauben, diese allein zu gestalten. Sie haben einen Anreiz, Konkurrenten auszuschließen, statt ihnen den Zugang zu erleichtern. Zwar heißt es im DMA, dass Datenportabilität und Interoperabilität „durch die Verwendung technischer Standards erleichtert werden könnten“, doch dies reicht nicht aus. Der DMA sollte die Verwendung solcher Standards vorschreiben, und die Kommission sollte eine Rolle bei der Beaufsichtigung eines Standardsetzungsprozesses spielen, der Branchenvertreter, aber auch Konkurrenten und potenzielle Marktteilnehmer miteinbezieht.

Wir unterstützen auch den stärker umstrittenen Vorschlag, die Interkonnektivität sowohl für nummernunabhängige Nachrichtenübermittlung als auch für soziale Netzwerke vorzuschreiben. Der Zwischenbericht der britischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde (Competition and Markets Authority 2021) hat zu Recht die fehlende Interoperabilität zwischen Apples iMessage und anderen Messenger-Apps als eine der Ursachen für den begrenzten Wettbewerb genannt, dem Apple bei seinem Betriebssystem und seinen Geräten ausgesetzt ist. Bei sozialen Netzwerkdiensten hat die Interkonnektivität das – dringend benötigte – Potenzial, den Wettbewerb zu steigern (Scott Morton et al. 2021).

Abhilfemaßnahmen sinnvoll

Der DMA-Entwurf sieht Verhaltensauflagen sowie – im Falle einer „systematischen Nichteinhaltung“ der Regeln – strukturelle Maßnahmen vor. Die vorgeschlagenen Änderungen würden beide Formen von Maßnahmen gleich gewichten und der Kommission die Möglichkeit einräumen, die Einhaltung der Auflagen zu überprüfen sowie Verhaltensauflagen ändern zu können, wenn sie sich als unwirksam erweisen. Darüber hinaus sollte die Kommission ein befristetes Verbot von Akquisitionen verhängen können.

Die vorgeschlagenen Änderungen stehen im Einklang mit unserer Auffassung, dass die Gestaltung und Durchsetzung von Verhaltensauflagen komplex und ressourcenintensiv sind und strukturelle Auflagen daher eine wertvolle Alternative darstellen können (Schnitzer et al. 2021). Beim Vorschlag, Übernahmen zu verbieten, unterstützen wir die damit verfolgte Intention, sind aber besorgt, dass es für die Kommission unmöglich sein könnte, die Verhältnismäßigkeit eines so umfassenden Verbotes nachzuweisen. Wir schlagen deshalb als Alternative für einen begrenzten Zeitraum die Umkehrung der Beweislast vor.

Monika Schnitzer ist Professorin für Komparative Wirtschaftsforschung an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Mitglied im Sachverständigenrat der Bundesregierung zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Wirtschaftsweise). Co-Autoren des Beitrags sind die Ökonomen Jacques Crémer (Toulouse School of Economics), David Dinielli (Tobin Center for Economic Policy, Universität Yale), Amelia Fletcher (University of East Anglia), Paul Heidhues (Universität Düsseldorf), und Fiona Scott Morton (Yale School of Management). Die Autoren sind Alexandre de Streel für hilfreiche Kommentare sehr dankbar. Der Gastbeitrag ist auf English in einer Langversion auf VoxEU erschienen

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