Standpunkt Ein einheitlicher Preis für Treibhausgase

In diesem Jahr breitet sich in Deutschland eine Idee stark aus, die von der Wissenschaft schon lange propagiert und jetzt auch im politischen Raum unterstützt wird: Mit einem einheitlichen Preis für Kohlendioxidemissionen ließe sich zumindest den nicht unter den EU-Emissionshandel (ETS) fallenden Wirtschaftsbereichen bei der Emissionsminderung Beine machen. Wie ein solcher Preis ausgestaltet werden sollte, schreibt Andreas Troge in seinem Standpunkt.

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Ist es realistisch zu erwarten, dass ein einheitlicher Preis für Kohlendioxidemissionen dem deutschen und dem EU-Klimaschutz nennenswert weiterhilft? Meine Antwort: Grundsätzlich ja, aber auf den Weg zur Entdeckung dieses einheitlichen Preises kommt es an. Staatliche Preisfixierung in Gestalt einer Abgabe oder marktliche Preisbildung für Emissionszertifikate? Um das wesentliche Ergebnis zusammenzufassen:

Während eine Abgabe auf Kohlendioxidemissionen vor der praktisch unlösbaren Aufgabe steht, die Emissionsminderungsziele in staatlich administrierte Preise zu transformieren, stellt sich dieses Problem bei einer Verteilung des Kohlendioxidemissionsbudgets Deutschlands in Gestalt entgeltlicher, handelbarer Zertifikate für das Inverkehrbringen fossiler Energieträger nicht.  Deshalb ist der zweite Weg für den Klimaschutz zielgenauer und effizienter als eine Kohlendioxid-Emissionsabgabe.

Wichtige Rolle der EU

Beide Wege zu einem einheitlichen Preis für Kohlendioxidemissionen setzen eine wirkliche Lenkung des Verhaltens der Emittenten auf das Emissionsminderungsziel zu bestimmten Zeitpunkten voraus, also einen alleinigen, zumindest dominierenden Einfluss auf die Höhe der Kohlendioxidemissionen. Sowohl eine Kohlendioxidabgabe als auch Marktpreisbildung für Inverkehrbringenszertifikate für fossile Energien setzen voraus, dass die bisherige Klimapolitik abgelöst wird – nämlich mit Privilegien, Subventionen und speziellen Abgaben den einheitlichen Preis für Kohlendioxidemissionen mehr oder minder willkürlich zu perforieren und damit in der Effektivität und Effizienz hinsichtlich des Emissionsminderungsziels zu schwächen.

Beide Wege zu einem einheitlichen Preis für Kohlendioxidemissionen – Abgabe oder Marktpreisbildung – sind nur in der EU insgesamt möglich und sinnvoll. Denn der Abgabesatz müsste weit über 30 Euro je Tonne liegen – wie er vom Umweltbundesamt ins Spiel gebracht wurde – und auch die Preise für Zertifikate für das Inverkehrbringen fossiler Energien lägen aller Voraussicht nach wesentlich höher. 

Um die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Anbieter gegenüber Unternehmen aus Staaten, die deutlich weniger für den Klimaschutz tun, nicht zu gefährden, bedarf es für beide Wege zu einem einheitlichen Kohlendioxidpreis eines Außenschutzes, den wegen der Zuständigkeit der EU für den Außenhandel nur diese einrichten kann – und zwar nach dem Muster: Wer in den EU-Binnenmarkt importiert, wird mit den durchschnittlichen Kosten für die Minderung der Kohlendioxidemissionen der jeweiligen Produktgruppe in der EU belastet, Exporte aus dem Binnenmarkt werden um diesen Betrag entlastet. 

Keine künstlichen Wettbewerbsverzerrungen 

Die EU ist auf beiden Wegen für einen einheitlichen Preis für Kohlendioxidemissionen zusätzlich erforderlich: Weil das Inverkehrbringen fossiler Energieträger angesichts des Umfangs der Importe in die Außenhandelszuständigkeit der EU fällt, müsste diese die Importkontingente festlegen, die dann via Zertifikate in den freien Handel kämen. Und eine allein deutsche Abgabe auf Kohlendioxidemissionen bedürfte einer Vereinheitlichung in der EU, um nicht zwischen Standorten in den verschiedenen Mitgliedstaaten künstliche Wettbewerbsverzerrungen hervorzurufen und die Effizienz des Klimaschutzes in der EU insgesamt zu verbessern.

Und was passierte, falls viele der weniger wirtschaftlich Leistungsfähigen mit den Anpassungserfordernissen des Klimawandels und den Herausforderungen zur Minderung der Kohlendioxidemissionen nicht zurechtkämen? Sie sollten – falls erforderlich –  individuell und nicht via Preismanipulationen auf den Märkten befristete Beihilfen erhalten, um sich an die Kosten des Klimawandels anzupassen. Das wären dann Entscheidungen der Wirtschafts- und der Sozialpolitik, würden aber das Ob des Klimaschutzes nicht in Frage stellen – ganz im Gegensatz zur heutigen Politik.

Milliarden Entscheidungen der Verbraucher und Unternehmen 

Dafür muss man den Magneten so setzen, dass sich die Eisenspäne richtig ausrichten, nämlich: für Milliarden Einzelentscheidungen der einzelnen Verbraucher und Unternehmen die unüberschreitbaren Grenzen ihres Tuns rechtzeitig und glaubhaft nachvollziehbar mitzuteilen. Eine Abgabe auf Kohlendioxidemissionen ist hierfür ein Instrument, welches dem emissionsmengenbezogenen Ansatz eines Zertifikatshandels für das Inverkehrbringen fossiler Energien unterlegen ist.

Der Weltklimarat IPCC meint, dass die Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 Grad bis 2100 noch möglich sei, falls man auch Maßnahmen für negative Treibhausgasemissionen (zum Beispiel Aufforstung, unterirdische Lagerung des Kohlendioxids) ergreifen würde. Anders formuliert: Auf dem bisherigen Weg der Senkung der Treibhausgasemissionen gelingt es nicht mehr, eine Stabilisierung des Erdklimas bei plus 1,5 Grad zu erreichen. 

Vor diesem Hintergrund kommen jetzt nur noch effektive und effiziente Instrumente infrage. Weil es nicht nur für den Klimaschutz in Deutschland oder der EU, sondern auch global immer enger wird, plädiere ich seit geraumer Zeit für einen „Regimewechsel“ im Klimaschutz – zuletzt im Standpunkt des Tagesspiel Background Energie & Klima vom 29.8.18. Weil sich der seinerzeitige Beitrag insbesondere mit Zertifikaten für das Inverkehrbringen fossiler Energien und der Abkehr von der „Sektorsteuerung“ im Klimaschutz befasste, gehe ich hierauf im Folgenden nicht ein, sondern wende mich den Problemen einer Abgabe auf Kohlendioxidemissionen zu.

„Die anderen sollen auch etwas tun“ 

Natürlich verstehe ich, dass via EU-Emissionshandel (ETS) regulierte Sektoren der Kohlendioxid-Emissionssteuer für andere sehr aufgeschlossen sind – etwa nach dem Motto: „Die anderen sollen auch etwas tun.“ Aber in Wirklichkeit sind das nur Reaktionen auf die seit vielen Jahren versagende „Sektorsteuerung“. Mein Haupteinwand ist nicht interessenbezogener, sondern fachlicher Natur: Warum wollen wir uns den unsicheren Wirkungen einer Kohlendioxidabgabe unterwerfen, wissen wir doch für die nahe Zukunft – erst recht für viele Jahrzehnte im Voraus – nicht, wie sie auf die Kohlendioxidemissionsminderung wirkt. Aktuelle Durchschnittskosten für große Wirtschaftsbereiche und deren Projektionen anhand technischer Innovationen reichen nicht als Maßstab zur Dimensionierung eines wirksamen und effizienten Abgabesatzes. Warum sollten wir uns überhaupt die Mühe machen, mengenmäßig in bestimmten Jahren zu erreichende Treibhausgasemissionsminderungen in hoheitlich fixierte Preise zu „übersetzen“, statt sich die Preise auf den Produktmärkten den festgelegten (mengenmäßigen) Treibhausgasemissionsminderungszielen anpassen zu lassen? 

Eine Kohlendioxidabgabe wäre kein produktiver Umweg – auch nicht mit dem Hinweis, man könne die Abgabe ja erhöhen, soweit sie zu deutlich zu geringen Emissionsminderungen anreizte. Dann kann man die Preisbildung gleich und mit zielsicherem Ergebnis hinsichtlich der Emissionsbegrenzung den Zertifikatsmärkten für das Inverkehrbringen fossiler Energien überantworten, statt sich auf mehr oder minder willkürliche Anpassungen der Abgabesätze zu verlassen; dies gilt vor allem angesichts eines trägen, von diversen, jeweils aktuellen Interessen beeinflussten staatlichen Entscheidungsprozesses.

Übrigens: Mancherorts propagierte Vorschläge, auch den Verkehrssektor und/oder die Wärmeerzeugung in den Zertifikatehandel einzubeziehen, gehören nicht hierher: Denn diese sektorspezifischen Zertifikate setzten eine – mehr oder minder willkürliche - sektorbezogene Begrenzung der Emissionsfracht voraus, sodass die Kostenoptimierung nur innerhalb des jeweiligen Sektors, nicht aber gesamtwirtschaftlich möglich ist. Das aber würde höhere Kosten der Emissionsminderung hervorrufen als erforderlich. 

Nur vordergründig ein Ausweg 

Der Ausweg, die Emissionsberechtigungen (Zertifikate) für die einzelnen Sektoren zwischen diesen handelbar zu machen, wäre nur vordergründig ein Ausweg. Denn man hätte recht hohe Transaktionskosten, speziell Überwachungskosten, weil man eben nicht an der Gesamtmenge der jährlich auf dem Binnenmarkt abzusetzenden fossilen Energien ansetzte, sondern an den Kohlendioxidemissionen der vielen einzelnen Quellen für diese. Würde man – statt an der Emissionsquelle anzusetzen – die Emissionszertifikate an die auf den Markt gebrachten fossilen Energieträger knüpfen, könnte man viele Transaktionskosten sparen: Statt Hunderttausende Emittenten zu kontrollieren, beschränkte man sich auf wenige Hundert Unternehmen, die fossile Energieträger auf dem EU-Binnenmarkt verkaufen.

Die Rufe nach einer einheitlichen Bepreisung der Kohlendioxidemissionen mittels einer Abgabe erwecken den Eindruck, die bisherigen Instrumente der Klimaschutzpolitik blieben erhalten oder würden parallel sogar ausgebaut – einschließlich des Europäischen Emissionshandels (ETS). Dann wäre die Abgabe ein bloßes additives Instrument zum bisherigen klimapolitischen Werkzeugkasten mit sehr begrenzten Lenkungswirkungen. Wie sich das Nischeninstrument „Emissionsabgabe“ zu den angestammten Instrumenten verhalten würde, lässt sich nicht seriös prognostizieren. Und die umfassende Geltung des Verursacherprinzips würde nicht eintreten, insbesondere falls ein erheblicher Anteil des Aufkommens aus der Abgabe an die Emittenten ausgeschüttet würde. Auch Effizienzgewinne wegen des Verzichts auf viele bisherige klimapolitische Instrumente blieben aus.

Es liefe auf einen niedrigen Abgabesatz hinaus 

Wer kennt schon eine im eingeschränkten Rahmen planmäßig funktionierende Umweltabgabe? Nach aller Erfahrung liefe eine Abgabe auf Kohlendioxidemissionen auf einen niedrigen Abgabesatz hinaus, weil es hierfür klare Interessenspartnerschaften gibt: Die Emittenten wollen pro Tonne emittierten Kohlendioxids möglichst wenig zahlen, der Finanzminister möchte auch einen niedrigen Abgabesatz, weil dieser das Abgabeaufkommen maximieren hilft. Dies käme auch dem Wählerstimmenkalkül entgegen, mit der neuen Abgabe nicht allzu viel Widerspruch hervorzurufen. 

Ein hoher Abgabesatz, der – nach bestem Wissen - geeignet sein könnte, international verbindlich zugesagte Emissionsminderungen zu erbringen, wäre wohl nur denkbar (aber nicht wahrscheinlich), falls der Staat bei der Abgabe Privilegien gewährte: Weil Einkommen und damit Wählerstimmen mit der effektiven Abgabe bedroht wären, würde es Ausnahmen (also Privilegierungen) für bestimmte Wirtschaftszweige und staatliche Einrichtungen sowie private Haushalte mit geringen Einkommen und/oder Vermögen geben, was den gesamten Steuerungsansatz der Kohlendioxidabgabe obsolet machte, nämlich jegliche wirtschaftliche Aktivität mit einem einheitlichen Preis für den Klimaschutz, also Satz der Kohlendioxidabgabe, zu belegen. Von wegen „einheitliche Bepreisung“!

Bei aller Kritik an der „Kohlendioxidabgabe“ gilt: Die mangelhafte Wirksamkeit der bislang eingesetzten Instrumente – also ihre fehlenden Effektivität – und deren mangelhafte Wirtschaftlichkeit (Effizienz) spricht gegen das Herkömmliche: So wies der Bundesrechnungshof nicht nur auf einzelne Unwirtschaftlichkeiten hin, etwa in seinem jüngsten Jahresbericht an den Deutschen Bundestag zu den Verwaltungskosten des KfW-Gebäudesanierungsprogramms, sondern in einem Sondergutachten zur „Energiewende“ auf die erheblichen Mängel im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie bei der Koordinierung derselben. Falls eine Kohlendioxid-Abgabe solche Ineffizienzen beseitigte, indem die Abgabe die Administration von Subventionsprogrammen und den Umfang der Koordinationsnotwendigkeiten bei der Energiewende erheblich einschränkte, spräche das für das neue Instrument. Aber es ist nur das zweitbeste, weil der Emissionshandel für alle fossilen Energien, die auf den EU-Binnenmarkt kommen, effektiver und effizienter ist.

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