Die Einführung einer Kohlendioxid-Steuer ist in aller Munde. Jüngst hat der Bundesverband Erneuerbare Energien eine Studie mit dem Titel „Wirkungsweise einer CO2-Steuer im Strommarkt“ vorgestellt. Anfang 2017 wurde ein Verein CO2-Abgabe gegründet, der sich einen Umbau des Steuer- und Abgabensystems im Energiesektor als politisches Ziel gesetzt und hierzu im Juni 2017 ein Diskussionspapier vorgestellt hat.
Besondere Aufmerksamkeit verdient eine Grundlagenstudie der Agora Energiewende aus diesem Jahr. Sie zeigt auf, dass die staatlich regulierten Abgaben, Entgelte und Umlagen, die in die Energiepreise eingehen, je nach Energieträger sehr unterschiedlich sind (bei Heizöl 0,6 Cent, bei Erdgas 2,2 Cent, bei Diesel 4,7 Cent, bei Benzin 7,3 Cent und beim Strom 18,7 Cent jeweils pro kWh). Die staatlichen Aufschläge sind also beim Strom am höchsten und übersteigen die Steuern auf Heizöl um mehr als das Dreißigfache. Damit wird Strom übermäßig belastet, obwohl er durch einen andauernden Anstieg des Anteils erneuerbarer Energien stetig sauberer wird. Das steht einer Fortentwicklung der Energiewende ebenso entgegen, wie dem Ausbau der Sektorenkopplung. Deshalb fordert auch Agora Energiewende eine Reform des Abgaben- und Umlagesystems, das die Klimaschädlichkeit des CO2-Ausstoßes bei der Energieproduktion abbildet.
Die Einführung einer CO2-Steuer in Deutschland sieht sich der Frage gegenüber, ob sie verfassungsrechtlich zulässig ist. Dabei gilt es insbesondere die jüngste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur Unzulässigkeit der Kernbrennstoffsteuer zu beachten (2 BvL 6/13 – Beschluss vom 13.04.2017). In dieser Entscheidung wird im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung herausgestellt, dass es ein sogenanntes Steuererfindungsrecht für Bund und Länder nicht gibt. Es gilt vielmehr der abschließende Katalog des Artikels 106 Grundgesetz. Hiernach käme für die CO2-Steuer der Typus der Verbrauchsteuer in Betracht. Das BVerfG verweist zunächst darauf, dass der Typus der Verbrauchsteuer im Grundgesetz nicht definiert ist; er sei aber grundsätzlich weit zu verstehen. Bei der Verbrauchsteuer handele es sich nach den Feststellungen des BVerfG um eine indirekte Steuer, die beim Hersteller erhoben wird und auf eine Abwälzung auf den (End-)Verbraucher angelegt sei. Der Typusbegriff der Verbrauchsteuer erfordere zudem den Verbrauch eines Gutes des ständigen Bedarfs. Der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Auswahl der Steuergegenstände sei insoweit typusbedingt eingeschränkt. Danach muss der Besteuerungsgegenstand also zum Verbrauch bestimmt sein. Ferner nehmen die herkömmlichen Verbrauchsteuern typischerweise Güter des ständigen privaten Bedarfs zum Ausgangspunkt.
Nach diesen Maßstäben ist die Kernbrennstoffsteuer – nach dem Beschluss des BVerfG – keine Verbrauchsteuer. Nach der Konzeption des Gesetzgebers sei sie bereits nicht auf eine Abwälzung auf die privaten Verbraucher angelegt. Die Kernbrennstoffsteuer besteuere zudem ein reines Produktionsmittel. Schließlich erfülle die Kernbrennstoffsteuer nicht das Typusmerkmal der Anknüpfung an ein Gut des ständigen privaten Bedarfs.
Eine typische Verbrauchsteuer ist die Stromsteuer, die den Verbrauch von Strom besteuert. Die Stromsteuer ist eine sogenannte indirekte Verbrauchsteuer. Sie fällt beim Stromversorger an, wenn der Letztverbraucher Strom aus dem Versorgungsnetz entnimmt (vergleichbar bei Eigenerzeugern). Steuerschuldner ist der Stromversorger. Er gibt die Stromsteuer über den Strompreis an den Endkunden weiter, der den Strom verbraucht. Die Stromsteuer wurde gemeinsam mit der Erhöhung der Mineralölsteuer im Jahr 1999 als Einstieg in die ökologische Steuerreform eingeführt. Das Konzept verfolgt die Verteuerung der Energie und der Verbilligung der Arbeit, wobei circa 90 Prozent der Einnahmen aus der Stromsteuer in die Rentenkassen fließen.
Die Bemessung der Energie- und Stromsteuern orientiert sich aktuell nicht an der Klimaschädlichkeit des eingesetzten Energieträgers. Insoweit wäre allerdings ein „kleiner Systemwechsel“ im Rahmen der Verbrauchsteuererhebung möglich. Es stünde dem Gesetzgeber frei, die Steuerlast an den CO2-Äquivalenten der unterschiedlichen fossilen Energieträger auszurichten, die für die Strom- oder Wärmeproduktion eingesetzt werden. Je nach der Höhe des CO2-Ausstoßes, den die Energieerzeugung verursacht, kann der Verbrauch der Energie unterschiedlich besteuert werden. Allerdings sehen das Energiesteuer- und das Stromsteuergesetz für Unternehmen des produzierenden Gewerbes verschiedene Formen der Entlastung mit der Folge vor, dass ihnen unter bestimmten Voraussetzungen die Strom- und Energiesteuern in erheblichem Umfang erstattet werden. Vom sogenannten Spitzenausgleich haben im Jahr 2014 knapp 30.000 Unternehmen in Deutschland profitiert. Die angesprochene Umstellung der Bemessungsgrundlage hätte also vor allem Folgen für die privaten Haushalte.
Eine rechtlich andere Einordnung gilt für die CO2-Steuer, die unmittelbar die CO2-Emissionen zum Gegenstand haben soll. Die so geartete CO2-Steuer will den Energieproduzenten beziehungsweise Emittenten durch eine Besteuerung zu Änderungen beim Einsatz seiner Energieträger anhalten, insbesondere den Einsatz von Kohle verteuern. Danach zielt eine CO2-Steuer nicht auf den (End-)Verbraucher ab, sondern will eine Verhaltensänderung des Energieerzeugers. Die CO2-Steuer setzt nicht am Verbrauch des fossilen Energieträgers an, sondern will eine Besteuerung je nach CO2-Schadstoffausstoß erreichen. Insoweit steht nicht der für die Verbrauchsteuer typische Verbrauch eines Gutes in Rede, das der Befriedigung eines ständigen Bedarfs dient.
Diese Betonung eines Verbrauchs eines Gutes des ständigen Bedarfs als genuiner Bestandteil der Verbrauchsteuer setzt auch anderen Gestaltungsideen deutliche Grenzen.
Bereits vor einigen Jahren wurde ein Mindestpreis für CO2-Emissionen als Ergänzung des Emissionshandelssystems (EU-ETS) vorgeschlagen, der über eine Verbrauchsteuer umgesetzt werden sollte (Das Grüne Klimaschutzgesetz, 2013). Der CO2-Mindestpreis war als Steuer auf Emissionsberechtigungen nach dem Treibhaus-Emissions-Handels-Gesetz (TEHG) vorgesehen. Es sollte der Verbrauch des Wirtschaftsgutes Emissionsberechtigungen besteuert werden. Die CO2-Steuer war gedacht, bei niedrigen CO2-Preisen die Differenz zwischen dem Börsenpreis für die Emissionsberechtigungen und dem vorgesehenen Mindestpreis für CO2 auszugleichen. Auch diese Ausgestaltung dürfte im Lichte der Entscheidung des BVerfG zur Kernbrennelementesteuer keinen Bestand haben. Die Steuer zielt nicht auf den (End-)Verbraucher ab, sondern es gilt das Emissionsverhalten der Produzenten zu ändern. Bei dem Verbrauch von Emissionszertifikaten handelt es sich auch nicht um ein Gut des ständigen Bedarfs.
Entsprechend dürften auch die Konzepte einer CO2-Steuer auf verfassungsrechtliche Grenzen stoßen, die eine Besteuerung des Einsatzes fossiler Brennstoffe zur Strom- oder Wärmeerzeugung vorsehen. Die fossilen Brennstoffe werden anders als die erzeugte Energie nicht vom Endkunden verbraucht. Die fossilen Brennstoffe sind vielmehr das Produktionsmittel der Energieversorger, das den Endverbraucher nicht erreicht. Damit wird auch eine solche CO2-Steuer nicht dem Typus der Verbrauchsteuer gerecht, wie ihn das Bundesverfassungsgericht definiert.
Das Finanzverfassungsrecht in der Auslegung, die es durch das Bundesverfassungsgericht erfährt, steht einer CO2-Steuer aktuell entgegen. Deshalb müsste der Kanon der finanzverfassungsrechtlich zulässigen Steuerarten erweitert werden. Die Erhebung von Umwelt- oder Ökosteuern ist dem Kompetenzbereich des Bundes zu eröffnen. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer CO2-Steuer würde dann im üblichen Rahmen in Bezug auf Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit des Gesetzes erfolgen. Insoweit dürften keine Zweifel an der Möglichkeit der verfassungsgemäßen Ausgestaltung einer CO2-Steuer bestehen. Das gilt sowohl für die Bemessung der Belastungen als auch die Verwendung der Steuermittel. Hier wäre auch die dringend gebotene Entlastung der EEG-Umlage gut zu verorten.
Die CO2-Steuer ist eine Umwelt- oder Ökosteuer, die eine wichtige Lenkungsfunktion weg von fossilen Energieträgern bewirken will und kann. Das EU-Recht erlaubt solche ökologischen Lenkungsabgaben. Derzeit steht aber das tradierte Finanzverfassungsrecht in Deutschland einer Einführung einer CO2-Steuer entgegen, die den Schadstoffausstoß zum Gegenstand hat. Das Grundgesetz verlangt aber mit Artikel 20a den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Diese Staatszielbestimmung weist den Weg, das deutsche Finanzverfassungsrecht für solche Ansätze zu öffnen, denen das EU-Recht nicht entgegensteht und die in verschiedenen (Mitglied-)Staaten bereits realisiert worden sind. Die Erreichung der Klimaziele von Paris und die Weiterentwicklung der Energiewende in den kommendenen Jahrzehnten fordern eine CO2-Steuer und dürfen nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass die aktuelle Finanzverfassung noch vom Kaiserreich und der Weimarer Verfassung geprägt ist.
Hartmut Gaßner ist Gründer und Partner der Berliner Kanzlei GGSC. Er gehörte der Endlagerkommission und der Atomkommission zur Finanzierung des Atomausstiegs an.