Standpunkt Das Geheimnis der Ebene oder: Woher der Klimaschutz kommt

Woher kommen wir, wohin gehen wir? Die Reise führt vom Kyoto-Protokoll zum Emissionshandelsgesetz und zum europäischen Green Deal. Ines Zenke, Energierechtsexpertin der Kanzlei Becker Büttner Held und Vize-Präsidentin des Wirtschaftsforums der SPD, blickt zurück auf die Klimapolitik seit 1997 und drängt zum Handeln.

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Wenn Sie die Zeitung heute aufschlagen (oder den Tagesspiegel Background lesen), finden Sie ganz sicher einen Beitrag zum verstärkten Klimaschutz, zum CO2-Preis, zum europäischen „Green Deal“ oder zum Emissionshandel. Außerdem sollen Sie zum Brennstoffemissionshandelsgesetz, zum Kohleausstiegsgesetz und zum Klimaschutzgesetz sprechfähig sein. Und wie, verflixt noch mal, spielt da die Klimaschutzverordnung 2018 rein? Oder das Kyoto-Protokoll? Oder die neue Initiative des EU-Parlaments, Stichwort KlimanotstandWenn Sie sich eine gute Tasse Kaffee holen, versuche ich mal, das für Sie zu sortieren:

Wie alles begann…

Der Gedanke, dem Treibhausgas CO2 einen Preis zu geben, ist alles andere als neu. Es war der Ökonom Dales, der schon 1968 vorschlug, Klimaschutz nicht nur ordnungspolitisch zu organisieren, sondern auch ökonomisch anzureizen. 1979 griff die erste Weltklimakonferenz in Genf genau diesen Gedanken auf.

Immerhin weitere 18 Jahre später wurde das Protokoll zu Kyoto geschlossen. Es verpflichtete seine Unterzeichner zur Absenkung von sechs schädlichen Treibhausgasen um 5,2 Prozent in den Jahren 2008 bis 2012 (sogenannte Kyoto-Phase). Eingeschlossen waren alle Emissionen, auch von Haushalten und Verkehr. 

Lange Zeit war das Schicksal des Kyoto-Protokolls offen: 55 Länder mit insgesamt 55 Prozent der weltweiten Emissionen mussten das Protokoll ratifizieren. Nachdem die USA die Ratifizierung schlicht verweigerten (ach, damals schon?!) und Völkerrecht zwar bindend ist, aber eben nicht vollstreckbar (wie auch?), war Russland das Zünglein an der Waage der 55 Prozent Emissionen. Das Protokoll trat 2005 in Kraft.

Europa zieht durch (1)

Auch Europa ließ Völkerrecht Völkerrecht sein, wenngleich auf andere Weise. Man entschied sich, ganz unabhängig vom Kyoto-Protokoll ab 2005 das eigene europäische Emissionshandelssystem (ETS) zu installieren und so die Zusage, in der Kyoto-Phase 2008 bis 2012 die Emissionen um acht Prozent zu senken, zu erfüllen. 21 Prozent der Minderungsmenge hatte Deutschland auf seine Kappe genommen. 

Das ETS basierte zunächst nur auf dem Treibhausgas CO2 und regulierte große Anlagen der Sektoren Energie und Industrie, vorwiegend ortsfeste Verbrenner ab 20 Megawatt Feuerungswärmeleistung. Ab 2012 kam der Flugverkehr dazu, der im Grunde bis heute innereuropäische Flüge meint. Seit 2013 bezieht sich der Emissionshandel nicht mehr nur auf CO2. Vielmehr werden seither auch N2O (Lachgas) und perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC) einbezogen (also die Alu- und die chemische Industrie). Heute sind etwa 1900 deutsche Anlagen vom europäischen Emissionshandel angesprochen. 

Andere Sektoren aber fallen nicht in das ETS. Verkehr und Haushalte etwa sind außen vor, auch wenn das Kyoto-Protokoll – Sie erinnern sich? – eine Einbeziehung eigentlich ausdrücklich vorgesehen hatte. 

Treppe rauf: Zurück zum Völkerrecht

Lange war unklar, ob es nach der Kyoto-Periode 2008 bis 2012 eine Fortsetzung des internationalen Minderungsgedankens geben würde. Diese Frage ist mittlerweile geklärt: Auf der Conference of Parties (COP) 21 wurde mit dem 2015er Abkommen von Paris eine solide Grundlage für den weiteren internationalen Klimaschutz gelegt.

Das Klimaschutzabkommen von Paris legte sich auf das 2,0 Grad-, besser 1,5 Grad-Ziel fest. Deutschland wiederum sagte die Minderung von (mittlerweile mit dem dazu genommenen NF3) sieben Treibhausgasen um 38 Prozent zu, nun für den Zeitraum von 2005 zu 2030. Die Klimaschützer feierten. Unsere damalige Umweltministerin weinte (vor Rührung); ein bedeutender Schritt im internationalen Klimaschutz war getan. Anders als das Kyoto-Protokoll trat das Pariser Abkommen schnell in Kraft. 

Europa zieht durch (2)

Europa fackelte nicht lange und goss die Pariser Zusagen der COP 21 in die europäische Klimaschutzverordnung 2018. Drei Dinge waren besonders: 

  • Erstens wendet sich die europäische Klimaschutzverordnung explizit an den Non-ETS Bereich und nimmt Tätigkeiten des ETS wegen ungewollter Doppelbelastungen aus.
  • Zweitens setzt Europa nun auf das Quellenprinzip (aus der Energiewirtschaft, der Industrie, der Landwirtschaft, des Abfalls, von Haushalten und Verkehr). Eine Begrenzung auf Anlagentypen oder bestimmte Betreiber – wie Sie dies vom ETS kennen – ist nicht vorgesehen. Wer emittiert, ist drin (es sei denn erstens greift).
  • Drittens: Europa handelt dieses Mal qua Verordnung. Das ETS hatte man noch mit einer Richtlinie erlassen. Der geneigte Jurist weiß:  Eine europäische Verordnung gilt ohne weiteres unmittelbar auch in Deutschland. 

Klar ist nach diesen Entwicklungen auf internationaler und europäischer Ebene: Klimaschutz ist keine Frage des „Ob“, sondern des „Wie“. Schaffen wir es nicht, unsere Pflichten der Klimaschutzverordnung zu erfüllen, wird es teuer für Deutschland. Denn dann müssen Emissionsberechtigungen von anderen EU-Ländern erworben werden. Die Kosten hierfür können sich bis 2030 auf 30 bis 60 Milliarden Euro summieren. Das wäre ein- bis zweimal das Budget des Bundeshaushaltes für Verkehr.

Deutschland setzt den Mini-Emissionshandel auf 

Ihr Kaffee ist fast ausgetrunken und ich habe die aktuellen Debatten in Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat noch nicht erwähnt. Daher nach internationaler und europäischer Ebene nun aber endlich zu den deutschen Entwicklungen. Vor dem Hintergrund, dass wir mit der europäischen Klimaschutzverordnung handeln müssen (gilt einfach unmittelbar!), hat die SPD mit ihrer Bundesumweltministerin Svenja Schulze das Klimaschutzgesetz aufgesetzt. 

Hierbei hat sie nicht irgendwelche Einzelmaßnahmen zum Sparen von Treibhausgasen angeordnet. Die Bundesumweltministerin setzt vielmehr auf den Sachverstand der Ministerien in den Sektoren und nimmt diese in die (Mit-)Verantwortung. Die Klimaanstrengungen im Verkehr verantwortet beispielsweise Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer. Liefert er nicht, schmilzt sein Budget der erwähnten 30 Milliarden Euro um die Kosten des Alternativerwerbs. Auch Svenja Schulze greift das Prinzip der Quellkategorien auf. Anders als die europäische Klimaschutzverordnung 2018 ordnet sie die Ziele aber sektorscharf zu. Und befeuert natürlich die Debatte, dass jeder der identifizierten sechs Sektoren seinen eigenen Beitrag erbringen muss.

Der Entwurf des Klimaschutzgesetzes hatte das Ministerium gerade (sagen wir) verlassen, da wurde das Klimakabinett der Bundesregierung einberufen. Unter dem Eindruck einer noch mal erstarkenden Klimabewegung verkündete es am 20. September das Klimapaket, genauer die Eckpunkte für das Klimaschutzprogramm 2030. Dieses enthält 66 Einzelmaßnahmen und ist nach unserem Finanzmister Olaf Scholz 50 Milliarden Euro schwer. 19 Milliarden davon sollten aus der geplanten Maßnahme 1 herausgeholt werden, der CO2-Bepreisung.

Wie genau das CO2 bepreist werden soll, war und ist heftig umstritten. Geworden ist es nun der nationale Emissionshandel. Das BEHG, das Brennstoffemissionshandelsgesetz, soll den nationalen Emissionshandel ab 2021 neben das Ihnen bekannte ETS stellen und verspricht, keine Doppelbelastungen zuzulassen. Die Herausforderungen eines solchen nationalen Mini-Emissionshandels sind immens: Ich habe im ETS zahlreiche Anlagen begleitet. Viele schwer verdauliche Fachbücher zum Thema geschrieben. Und einige Gerichtsverfahren in Deutschland und Europa führen dürfen. Die über 4000 Inverkehrbringer von Heiz- und Brennstoffen, die das BEHG anspricht (wir reden über ein Anknüpfen im Stromsteuerrecht), werden sich gut vorbereiten und einige Ressourcen für das Thema vorhalten müssen. Und auch die indirekt Betroffenen, die Abnehmer und Verbrenner von eben diesen Heiz- und Brennstoffen, werden ihre Hausaufgaben bekommen.

Den Rest kennen Sie: Es gibt jede Menge verfassungsrechtliche Bedenken zum BEHG. Ist ein Emissionshandel der einen Fixpreis setzt, nicht doch eine Steuer und darf – weil nicht im Grundgesetz vorgesehen – nicht erlassen werden? (Stichwort: Kein Steuererfindungsrecht des Parlaments). Und führt nicht auch die Existenz der geplanten Obergrenze in der zweiten Phase ab 2026 dazu, dass wir keine zulässig gestaltbare Sonderabgabe mehr haben?

Zum Schluss 

Es ließe sich noch einiges sagen zum Thema. Können wir den nationalen und den europäischen Emissionshandel jemals zusammenführen?  Warum zum Beispiel gibt es Überlegungen, die zurückzugebenden Zertifikate aus dem Kohleausstieg nicht zu löschen, sondern im europäischen ETS zu belassen? Wird das der Schildbürgerstreich des Klimaschutzes? Oder ganz generell: Reicht das? Schaffen wir die unter anderem im europäischen Parlament beschworene Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2050, insbesondere mit unserer Industrie? Klar ist: Wer nicht losläuft, kommt nirgendwo an, auch nicht beim Klimaschutz.

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