Standpunkt Schildbürgerstreich Kohleausstieg: Teuer und mit ungewisser Klimawirkung

Der deutsche Kohleausstieg verschwendet Steuergelder und kann die Emissionen sogar erhöhen, schreibt der Umweltökonom Grischa Perino in seinem Standpunkt. Die Gründe sind komplex, die Lösung einfach: Zertifikate im Umfang der angestrebten CO2-Reduktion sollten auf einem treuhänderisch verwalteten Konto geparkt werden. Das freue Klima und Steuerzahler, ganz ohne gesetzlichen Kohleausstieg.

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Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf zum Kohleausstieg vorgelegt, der aus meiner Perspektive gravierende Schwächen in Bezug auf Ziele, Zielerreichung und die entstehenden Kosten hat. Es gibt dabei drei Probleme:

Erstens: Teilziele erschweren den Weg zum übergeordneten Ziel

Die im Gesetzentwurf angestrebte Verringerung der Emissionen der deutschen Energiewirtschaft um 61 Prozent im Jahr 2030 gegenüber 1990 verkennt, dass es für die Energiewirtschaft und andere emissionsintensive Industrien bereits einen verbindlichen Reduktionspfad gibt. Er ist im EU Emissionshandel (EU-EHS) festgeschrieben und wurde erst 2018 grundlegend überarbeitet und verschärft.

Wären die beiden Maßnahmen, EU-EHS und Kohleausstieg, unabhängig voneinander, dann könnte man argumentieren, dass Deutschland ambitioniertere Ziele verfolgt als die EU. Leider ist dem nicht so. Der EU-EHS legt eine verbindliche, sich stetig verringernde Emissionsobergrenze für alle ihm unterliegenden Industrien fest.

Spart eine Industrie, freiwillig oder erzwungenermaßen, mehr Emissionen ein, als sich das aufgrund unternehmerischer Entscheidungen aus dem Preis für Emissionsrechte ergäbe, so hat dies keine direkte Klimawirkung. Die von dieser Industrie nicht genutzten Emissionsrechte stehen weiterhin zur Verfügung. Die einzige Möglichkeit, zusätzlichen Klimaschutz zu betreiben, ist, Emissionsrechte zu löschen, das heißt die Obergrenze zu verringern. Das geht ganz ohne gesetzlich verordneten Kohleausstieg.

Löscht man die Emissionsrechte, müssen diese zwangsläufig eingespart werden. Kohlekraftwerke werden abgeschaltet, weil sie sich aufgrund des gestiegenen CO2-Preises nicht mehr lohnen. Die wegfallenden Entschädigungen sparen dem Steuerzahler Milliarden.

Zweitens: Die Klimawirkung ist schwer vorhersagbar

Anfang 2018 wurde der EU-EHS grundsaniert. Eine entscheidende Neuerung war die Marktstabilitätsreserve (MSR), die die Emissionsobergrenze dem Marktgeschehen anpassen kann. Eigentlich eine clevere Idee – doch der Teufel liegt im Detail.

Die MSR exakt zu beschreiben, würde den Rahmen sprengen. Ich habe das an anderer Stelle getan. Wesentlich ist ihre Wirkung: Die Anzahl der automatisch gelöschten Emissionsrechte bemisst sich nach deren „Überschuss“ im Markt. Die MSR löscht je mehr, je größer der Überschuss an Zertifikaten ist. Schaltet man ein Kohlekraftwerk ab, steigt dadurch der Überschuss. Allerdings in der Regel um weniger als die abgeschaltete Leistung, da als Reaktion oft andere Kraftwerke im In- und Ausland stärker ausgelastet werden, also mehr emittieren. Ein Teil des zusätzlich entstehenden Überschusses wird dann automatisch über die MSR gelöscht.

Die Bundesregierung will das nutzen und nur die durch den Kohleausstieg frei gewordenen Emissionsrechte selbst dem Markt entziehen, die nicht durch die MSR gelöscht werden. Dadurch muss die Regierung auf weniger Einnahmen aus den Auktionen der Emissionsrechte verzichten. Der Teil der Rechnung, der durch die automatische Löschung im Rahmen der MSR entsteht, verteilt sich gleichmäßig auf die gesamte EU.

Das hat mehrere Haken.

Der erste Haken ist, dass nicht bekannt ist, wieviel Prozent des zusätzlichen Überschusses gelöscht werden. Dies hängt davon ab, wie lange der Überschuss größer ist als 833 Millionen Tonnen. Denn nur so lange entzieht die MSR dem Markt Emissionsrechte.

Danach ist die Obergrenze wieder starr und zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen innerhalb des EU-EHS wieder wirkungslos. Das Problem ist, dass die Prognosen, wann genau dieser Schwellenwert unterschritten wird und damit wie viel Löschungen das Abschalten eines Kohlekraftwerkes genau verursachen würde, sehr weit auseinanderliegen.

In Studien dazu findet sich eine Spannbreite von 2022 bis 2055. Die Unterschiede für die Wirkung des Kohleausstiegs und die von der Bundesregierung zusätzlich durchzuführenden Löschungen sind gewaltig. Den genauen Umfang kann man erst in ferner Zukunft verlässlich bestimmen.

Drittens: Die Marktstabilitätsreserve arbeitet gegen die Regierung

Der zweite Haken ist, dass durch den Kohleausstieg mit hoher Wahrscheinlichkeit weniger Emissionsrechte automatisch gelöscht werden als ohne ihn.

Wie kann das sein? Das Gesetz sieht vor, dass die meisten Meiler erst nach 2030 vom Netz gehen. Wenn aber die Schwelle von 833 Millionen Tonnen CO2 bereits 2030 unterschritten wird, würden keine zusätzlichen automatischen Löschungen durch die MSR mehr stattfinden. Da die Höhe der abzuschaltenden Kraftwerkskapazitäten bereits bekannt ist – sie steht ja im Gesetz – erwarten die Akteure auf dem Markt für Emissionsrechte, dass es in Zukunft weniger Nachfrage nach den Rechten geben wir.

Da die Unternehmen die Emissionsrechte ansparen, um für eine Zukunft mit niedrigerer Obergrenze vorzusorgen, führt die Ankündigung einer geringeren Nachfrage dazu, dass die Unternehmen weniger Anreiz haben, Emissionsrechte anzusparen. Das heißt, dass sie jetzt mehr emittieren und der Überschuss kleiner wird. Ein kleinerer Überschuss bedeutet aber, dass weniger Emissionsrechte automatisch gelöscht werden, als ohne den Kohleausstieg.

Im Klartext: Im Vergleich zu einer Welt ohne staatlich verordneten Kohleausstieg erhöht dieser die Gesamtemissionen in der EU anstatt sie zu verringern, zumindest soweit die Regierung nicht zusätzliche Emissionsrechte vom Markt nimmt. Der vermeintliche Clou, sich die MSR zunutze zu machen, um die Kosten für den Entzug der Emissionsrechte auf die EU-Partner zu verteilen, geht hier nach hinten los.

Anstatt die EU-Partner an den Kosten der deutschen Klimapolitik zu beteiligen, ist es genau andersrum: Deutschland muss bei wortgetreuer Anwendung des Gesetzes die EU-Partner durch zusätzliche Löschungen dafür kompensieren, dass der deutsche Kohleausstieg die gemeinsame Klimapolitik unterminiert.

Am Ende bezahlt der deutsche Steuerzahler mehrfach für den Kohleausstieg: für die strukturpolitischen Maßnahmen, für die Entschädigung der Kraftwerksbetreiber und für die stillzulegenden Emissionsrechte. Und nur letzteres hat tatsächlich eine emissionsmindernde Wirkung, wenn man die gesamte EU und nicht nur den deutschen Vorgarten im Blick hat.

Wie weiter?

Was wäre also zu tun? Man muss Emissionsrechte möglichst schnell dem Markt entziehen. Aber so, dass sie nach wie vor zum Überschuss gezählt werden. Das ist einfach: Statt sie sofort zu löschen, legt man sie auf ein treuhänderisch verwaltetes Konto bei der Deutschen Emissionshandelsstelle und wartet, bis der kritische Wert von 833 Millionen Tonnen unterschritten wurde und daher der Umfang der automatischen Löschungen endgültig feststeht.

Wenn man die Emissionsrechte erst dann löscht, hat man die Obergrenze gleich auf zwei Wegen reduziert: Einmal unmittelbar durch die eigenen Löschungen und einmal durch die automatischen Löschungen die während des Wartens in Abhängigkeit der Größe des Überschusses vorgenommen wurden. Für jede Tonne, die man auf diese Weise selbst löscht, gibt es also noch eine Bonus-Löschung obendrauf.

Die Kosten von letzterem werden von der ganzen EU getragen und nicht von Deutschland allein, wie 2019 ein Aufsatz im Magazin „Nature Climate Change“ beschrieb. Will man noch ein paar Milliarden mehr einsparen, zieht man das Kohleausstiegsgesetz und damit die Verpflichtung zu Entschädigungszahlungen zurück und löscht nur die Emissionsrechte mit dem oben beschriebenen Verfahren. Das hat die gleiche Klimawirkung, ist aber wesentlich günstiger.

Perino leitet das Projekt Dynamics of Climate Governance im Exzellenzcluster Climate, Climate Change and Society der Universität Hamburg.

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