Standpunkt ETS-Reform wichtiger Schritt für Europa und für das Klima

Entgegen der Einschätzung vieler Umweltorganisationen hält Karsten Neuhoff, Leiter der Klimapolitik-Abteilung des DIW, die gerade beschlossene Reform des europäischen Emissionshandels für einen erheblichen Fortschritt. Zwar fehlen insbesondere im Grundstoffsektor starke Anreize für Verbesserungen. Aber Anfang der 2020er-Jahre herrsche Zertifikate-Knappheit und es gebe Raum für weitere Verbesserungen.

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Ende letzter Woche haben die Verhandelnden von Europäischem Rat, Europäischem Parlament und EU-Kommission ein positives Zeichen für die europäische Klimapolitik gesetzt, indem sie sich im Trilog auf Maßnahmen zur Reform des europäischen Emissionshandels geeinigt haben. Besonders erfreulich ist, dass Parlament und Rat beim Zielkorridor, bei der Markstabilitätsreserve und bei der Innovationsförderung wichtige Verbesserungen umsetzen und beim Thema Carbon Leakage den Weg zu neuen Strategien öffnen konnten.


Der jährliche CO2-Emissionsreduktionsfaktor nach 2020 wurde von 1,7 auf 2,2 Prozent angehoben. Das macht Sinn, denn dank erneuerbarer Energien ist eine beschleunigte Emissionsminderung im Stromsektor möglich. Die Marktstabilitätsreserve wird von 2019 bis 2023 jährlich bis zu 24 Prozent an überschüssigen Zertifikaten aus dem Emissionshandel aufsaugen. Im Jahr 2024 werden Überschüsse, die über die jährliche Auktionsmenge hinausgehen, gelöscht. Dies wird das Knappheitssignal wieder herstellen, das wir brauchen, um den Emissionshandel wirksam zu machen.


Dieses Knappheitssignal kann sich auch schon auf den heutigen Preis übertragen, da MarktteilnehmerInnen Zertifikate in Erwartung steigender Preise kaufen können. Allerdings haben Investoren bei solchen  „spekulativen“ Käufen hohe Anforderungen an die Rendite. Wird eine Rendite von jährlich 20 Prozent erwartet, dann entspricht der aktuelle CO2-Preis von knapp 8 Euro pro Tonne einem erwarteten Preis von 25 Euro pro Tonne für das Jahr 2024.


Somit wird voraussichtlich zwischen 2021 bis 2024 die Knappheit erreicht, und es sind keine einseitigen großen Käufe durch spekulative Investoren mehr notwendig um Angebot und Nachfrage auszugleichen. Damit treten auch nicht mehr die hohen Diskontierungsraten auf, sodass CO2-Preise besser die längerfristigen Knappheitssignale abbilden. Fallen in späteren Jahren durch beschleunigte Minderungen wieder Überschüsse an, dann werden diese automatisch in der Marktstabilitätsreserve aufgesaugt, so dass auch längerfristig ein besserer Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage erfolgt.


Wie der Wasserbett-Effekt funktioniert und vermieden wird


Wenn Mitgliedsstaaten bedeutende zusätzliche Minderungsmaßnamen ergreifen – sollte es zum Beispiel in Deutschland zu der aktuell diskutierten Stilllegung von Kohlekraftwerken kommen –, dann können die Staaten im entsprechenden Umfang CO2-Zertifikaten stilllegen, statt diese zu auktionieren. Das vermeidet den sogenannten „Wasserbett-Effekt„. In einem Wasserbett bleibt bekanntlich die Wassermenge immer gleich, verteilt sich aber anders, wenn sich jemand auf das Bett hinlegt. So wird argumentiert, dass ein Teil der durch einen deutschen Kohleausstieg eingesparten Emissionsmengen kurzfristig von anderen Sektoren und Ländern für zusätzliche Emissionen genutzt würden. Mit der Stilllegung von Zertifikaten parallel zur Stilllegung von Kohlekraftwerken könnte dies nicht eintreten.


Keine Fortschritte wurden letzte Woche hingegen bei der Carbon Leakage Strategie gemacht. Wie erwartet hat die Industrie höhere Volumen an freier Allokation durchgesetzt, und die Zuteilung der Zertifikate orientiert sich jetzt stärker an den aktuellen statt historischen Volumen der Produktion. Damit ergeben sich zwar Anreize zur Effizienzverbesserung der Produktionsprozesse – aber für effizientere Nutzung von Materialien und klimafreundliche Substitute ist das CO2-Preissignal weitgehend unterdrückt und für klimafreundliche Produktionsprozesse gibt es keinen Rahmen zur Deckung von Mehrkosten. Ohne Perspektive für längerfristige kommerzielle Nutzung von Innovativen Technologien werden auch Anreize, Innovations- und Minderungspotentiale zu erschließen, stark geschwächt. Das betrifft insbesondere die Produktion und Nutzung von Grundstoffen wie Zement oder Stahl – die zusammengenommen für ein Drittel der weltweiten CO2- Emissionen verantwortlich sind.


Der sogenannte Innovationsfond wurde auf 450 Millionen Zertifikate aufgestockt, deren Verkaufserlös genutzt werden soll, um Investitionen in Innovation auch bei Grundstoffen zu unterstützen. Aber ohne eine klare Aussicht auf ein Preissignal für die gesamte Wertschöpfungskette haben viele klimafreundliche Technologien nur sehr eingeschränkte Chancen im Markt. Die Anreize für Anstrengungen bei Innovation und klimafreundlicher Investitionen im Grundstoffsektor werden fehlen.


Ein Lichtblick stellen hierbei die Ergänzungen, die Parlament und Rat am Vorschlag der EU-Kommission verhandelt haben, dar. Demnach ist die Kommission aufgefordert, im Blick zu behalten, ob die Maßnahmen ausreichen, um die langfristigen Ziele von Paris zu erreichen – und in diesem Kontext auch zu evaluieren, ob die Carbon Leakage Schutzmaßnahmen, also die freie Allokation, mit alternativen Maßnahmen ersetzt oder ergänzt werden sollen. Gegebenenfalls ist die Brüsseler Exekutive in der Pflicht, dem Parlament und dem Rat Vorschläge zur Weiterentwicklung des Emissionshandels zu machen. Somit haben die Institutionen die Tür für zukünftige Verbesserungen aufgemacht.


Es bleibt noch Raum für Verschärfungen


Unsere Analysen haben gezeigt, dass insbesondere eine Einbeziehung des CO2-Verbrauchs intensiver Grundstoffe in den Emissionshandel hier ein vielversprechender Ansatz ist. Dadurch kann der Emissionshandel Anreize setzen für klimafreundliche Innovationen und Investitionen in der Industrie. Nicht nur Unternehmen und Verbände des Stromsektors, die davon profitieren, sondern auch Akteure der Industrie, und insbesondere der Grundstoffsektor, werden dann den Emissionshandel vollherzig unterstützen. Das wiederum führt zu höheren erwarteten CO2-Preisen. Sowohl in der Industrie als auch im Stromsektor ist wohl eher ein Preis von 50 als von 20 Euro pro Tonne notwendig, um das Szenario einer Zukunft mit viel weniger CO2-Emissionen glaubwürdig zu machen. Eine solche Preiserwartung würde auch weniger diskontiert, als es jetzt der Fall ist.


Unter dem Strich bleibt: Die Einigung zum Emissionshandel mit starken Verbesserungen durch Parlament und Rat ist ein wichtiger Schritt für die europäische Energie- und Klimapolitik. Sie stärkt sowohl die Glaubwürdigkeit der längerfristigen Emissionsminderungsziele also auch die Rolle des CO2-Preises für den Strom- und den Industriesektor. Wichtiger noch: Die Verhandlungspartner haben sich durchaus die Option von Ergänzungen und Verbesserungen offen gelassen. So können die jetzt beschlossenen Maßnahmen immer noch optimiert werden.

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