Standpunkt Kein Lob der Routine – für eine Neuausrichtung der Klimaschutzpolitik

Der Klimaschutz steht nach dem heißen Sommer und aufgrund der Arbeit der sogenannten Kohle-Kommission diesen Herbst im politischen Fokus. Nun sollten sich alle Beteiligten zurücklehnen und überlegen, ob der bisher eingeschlagene Weg auf Dauer erfolgversprechend sein wird, fordert Andreas Troge in seinem Standpunkt. Welches sind die Erfahrungen der deutschen und EU-Klimaschutzpolitik? Welche Schlussfolgerungen sind zu ziehen, um Klimaschutz in Deutschland, der EU & global zum Erfolg zu bringen?

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Die bisherigen Erfahrungen im Klimaschutz sind – angesichts der Größe der Herausforderung – wenig erbaulich: Die globalen Ziele zur Minderung des Treibhausgas-Ausstoßes, sind mit dem Klimaschutzabkommen von Paris noch nicht erreicht –  schlimmer noch: Es ist nicht erkennbar, welche Anreize die Staaten haben sollten, hohe Emissionsminderungen zu versprechen und einzuhalten. Seit 1992, als die Staatengemeinschaft die Klimarahmenkonvention vereinbarte, steigt der globale Ausstoß munter weiter. Das Paris-Ziel, die Lufttemperatur der Erde bis 2100 nicht über 1,5 bis 2 Grad steigen zu lassen, scheint kaum erreichbar.


Auch die EU und Deutschland sind nicht vorne dabei. Zwar gibt es mehr oder minder anspruchsvolle Minderungsziele bis Mitte des Jahrhunderts. Aber wie diese zu erreichen sind und wie vor allem ein EU-Klimaschutz in Anspruch und Ausgestaltung aussehen muss, um auch nur die Zusagen der EU im Pariser Klimaschutzabkommen – geschweige denn mehr – zu erfüllen, ist noch immer nicht klar.


Sowohl in der EU als auch in Deutschland praktizieren Politiker eine ins Detail reichende Steuerungshybris für jeden Wirtschaftszweig, teilweise sogar für einzelne Unternehmen, sowie die Konsumenten. Diese Form der Klimaschutzpolitik wird selbst Ursache des klimapolitischen Versagens. Denn die Fülle der Einzelmaßnahmen, wie Subventionen, Abgaben, Emissionsgrenzwerte, ist in ihrer Gesamtwirkung auf den Treibhausgas-Ausstoß kaum einzuschätzen – mit Ausnahme des Emissionshandels, der bekanntlich die jährlichen Emissionsmengen deckelt.


Warum? Wie die Anbieter und Nachfrager auf den Produktmärkten auf die staatlichen Klimaschutzinstrumente reagieren, ist nicht hinreichend genau prognostizierbar. Das liegt insbesondere daran, dass sich im Laufe der Zeit Güterpreise und Einkommen ändern, während die prognostizierten Wirkungen der Klimaschutzinstrumente weitgehend von Umständen an den Märkten ausgehen, die als gegeben betrachtet werden.


Nicht zuletzt die Vielfalt der detaillierten Instrumente trägt dazu bei, dass deren Gesamtwirkung im Ungewissen bleibt, zumal diese zeitgenössische Klimaschutzpolitik selbst die Daten für Anbieter und Nachfrager auf den Märkten ändert – denkt man nur an die Preise verschiedener Energien. Hinzu kommt: Weil Politik so manche anspruchsvolle Klimaschutzmaßnahme für Unternehmen und deren Arbeitnehmerschaft, die Verbraucher sowie staatliche Einrichtungen als nicht zumutbar ansieht, handeln Politiker häufig eben nicht oder nicht ausreichend. Das muss schiefgehen, wie zuletzt das deutliche Verfehlen des Klimaschutzziels für 2020 in Deutschland zeigt. Deshalb muss Schluss sein mit dem Lob der Routine für eine nicht zielführende, wirtschaftspolitisch fehlkonstruierte Klimaschutzpolitik. Sie muss sich neu ausrichten.


Zwei grundsätzlich neue Punkte erscheinen mir hierfür zentral:


Erstens: Die Emissionen von Treibhausgasen müssen global schnell und umfangreich sinken. Deshalb braucht es für die Zeichnerstaaten des Pariser Klimaschutzabkommens Anreize, mehr zu tun. Ein solcher Anreiz besteht darin, von unterlassenem Klimaschutz zumindest nicht profitieren zu können. Ein Instrument ist ein „Grenzausgleich für Klimaschutzkosten“, der sich an den Grenzausgleich für Umsatzsteuer anlehnt: Die für den Außenhandel zuständige EU würde für die Exporte der Unternehmen des Binnenmarkts die durchschnittlich für die jeweilige Produktgruppe in der EU anfallenden Klimaschutzkosten erstatten.


Importe in die EU hingegen würden mit den durchschnittlichen Emissionsminderungskosten für Produzenten dieser Produktgruppe im Binnenmarkt belastet. Beispiel: Betragen – hypothetisch – die durchschnittlichen Klimaschutzkosten in der EU für eine Tonne Rohstahl 100 Euro, so erhielte der Exporteur aus dem Binnenmarkt pro Tonne exportierten Rohstahls 100 Euro von der EU erstattet. Umgekehrt belastete die EU Rohstahlimporte mit den hiesigen Klimaschutzkosten (100 Euro).


So ließe sich angesichts kurzfristig steigender Kosten für die Emissionsminderung erreichen, dass sich die Staaten des Paris-Abkommens überhaupt aufrafften, „Vorreiter“ oder wenigstens alsbald „Mitreiter“ zu sein. Schließlich ist die Behauptung, mit steigenden kurzfristigen Kosten des Klimaschutzes nehme die internationale Wettbewerbsfähigkeit ab, der wohl wichtigste Hemmschuh für mehr Klimaschutz.


Zweitens: Erfolgreiche Klimaschutzpolitik in der EU und in Deutschland bedarf des schnellen Verzichts auf die Steuerungshybris mit differenzierten Klimaschutzauflagen, Subventionen und Abgaben für die verschiedenen Branchen und für Konsumenten. Je detaillierter die Maßnahmen sind und je mehr der Eindruck entsteht, die unterschiedlichen Verursacher des Treibhausgas-Ausstoßes würden nach verschiedenen Maßstäben behandelt desto stärker fühlen sich die Betroffenen gegängelt. Das fördert Subventionsbegehren.


Und die Politik kommt dem gerne nach, ist jede Subvention doch für sie „gut verkäuflich“; denn eine Subventionssumme Wenigen zu geben und deren Kosten auf die vielen Steuern Zahlenden zu verteilen, stellt die Anerkennung bei den Begünstigten sicher, während die Kosten für die Vielen kaum spürbar sind. So hebelt man nicht nur zügig das Verursacherprinzip  aus. Diese Praxis vernebelt vor allem, das wirksamer Klimaschutz für morgen die heutigen Einkommen und Vermögen nicht ungeschmälert lassen kann.


Sicher: Um im seinerzeit aktuellen Kontext Klimaschutz voran zu bringen, war Vieles – nicht nur als Symbol – wichtig. Etwa des Erneuerbare Energien-Gesetz im Umfeld  einer bis dato konventionellen Stromversorgung ohne wirklichen Wettbewerb. Aber auf Dauer muss die Politik „weg von der Nadel des Interventionismus“. Warum? Weil sonst der Klimaschutz hinten runterfällt, sobald er nur geht, falls klimaschutzgerechtes Verhalten vom Staat alimentiert wird.


Die munter sprudelnden Ansprüche auf direkte und steuerliche Subventionen so mancher Interessenverbände der erneuerbaren Energien, der energetischen Gebäudesanierung und der Automobilwirtschaft erinnern mich sehr an die „selbstverständlichen“ Subventionen der Landwirtschaft. Und Politiker machen sich umso mehr in ihrem Klimaschutzanliegen angreifbar, je tiefer sie in die Sektoren mit Vorschriften eingreifen. Klimaschutz steht bislang faktisch unter dem Vorbehalt nicht wesentlich geminderter Einkommen- und Vermögenspositionen. Das kann für den Klimaschutz nicht gutgehen!


Ich empfehle statt des staatlichen „Symbolinterventionismus“: Die für den Außenhandel zuständige EU-Kommission schlägt die Begrenzung der jährlich auf dem Binnenmarkt angebotenen Mengen fossiler Energien – also Öl, Gas, Kohle – vor. Nach Zustimmung des EU- Rates sowie des EU-Parlaments würde diese jährliche Höchstmenge für den EU-Binnenmarkt verbindlich. Diese Höchstmenge müsste nach aktueller Beschlusslage das Emissionsminderungsziel für Kohlendioxid und Methan im Jahr 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 garantieren.


Das heißt, ab 2030 dürften in den Binnenmarkt 40 Prozent weniger Kohlenstoff  (Kohlendioxid und Methan) aus Energieträgern verkauft werden. Dieser Deckel wäre dann alle fünf Jahre zu senken, um den steigenden EU-Beitrag zur globalen Minderung des Treibhausgas-Ausstoßes zu sichern. Die Berechtigungen, fossile Energien auf dem Binnenmarkt anzubieten, würde die EU-Kommission nach einem vorab festgelegten Verfahren versteigern, und diese Zertifikate könnten ihre Inhaber frei im Binnenmarkt handeln. Mit immer tiefer gesetztem Deckel in den kommenden Jahrzehnten würden auch die dann steigenden Kosten für die Emissionsminderungen verursachergerecht, weil energieverbrauchsproportional, auf alle Verursacher im Binnenmarkt umgelegt, und zwar über steigende Nutzenergie- sowie schließlich alle Produktpreise. Die fünf wesentlichen Effekte dieser Strategie sind: Erstens würde der Klimaschutz für die gesamte EU zum Standortfaktor glaubwürdig erklärt: Jede und jeder, die oder der in der EU konsumiert oder produziert, müsste – proportional zur individuell verursachten Treibhausgasmenge aus fossilen Energien – zum Klimaschutz beitragen. Zweitens würde die „außenwirtschaftliche Flanke“ mit dem Grenzausgleich zumindest für besonders treibhausgasintensive Produkte weitgehend geschlossen: Niemand kann mittels Importen treibhausgasintensiv produzierter Güter dem EU-Klimaschutzregime nennenswert ausweichen noch sich auf Vorteile der EU-ausländischen Konkurrenten berufen, um für sich Ausnahmen zu reklamieren.


Drittens gäbe es eine verursachergerechte „Gleichbehandlung im Klimaschutz“, weil dieser für alle privaten Haushalte, Unternehmen und Behörden gleich gälte. Das schlösse Kompensationen für besondere Belastungen aus sozialpolitischen (private Haushalte) und wirtschaftspolitischen Gründen (Unternehmen) nicht aus, würde allerdings das Regel-Ausnahme-Verhältnis im Vergleich zum Status quo umkehren.


Viertens wäre wirtschaftspolitisch viel gewonnen. Denn die vielen klimapolitisch motivierten Steuern, Abgaben, Subventionen und differenzierten Auflagen würden entbehrlich, weil sich alle Preise an den zunehmend enger werdenden Spielraum des zulässigen Treibhausgasausstoßes EU-weit anpassten. So käme es auch zum einheitlichen Preis des Kohlendioxidausstoßes für alle Branchen.


Fünftens: Klimaschutz wäre viel besser mit individueller Freiheit vereinbar: Denn die mehr oder minder willkürlichen staatlichen Einzelmaßnahmen gegenüber Emittenten, also der unmittelbare personale Zwang (englisch: coercion) würde durch einen festen Emissionsrahmen ersetzt, an den sich die Emittenten individuell frei anpassen können und müssen. Der Staat begrenzte sich darauf, den Zwang durch die Umstände (englisch: compulsion), nämlich die Klimaschutzanforderungen, als festes Datum für alle zu verankern sowie zu überwachen.

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