Standpunkt Klimaschutzgesetz-Entwurf: Politischer Fortschritt, aber zu wenig europäisch gedacht

Der Referentenentwurf des Klimaschutzgesetzes ist als Rahmengesetz konzipiert: Er lagert das „Wie“ in einen Klimaschutzplan und Maßnahmenprogramme aus. Besonders kontrovers wird die Festlegung von Jahresemissionsmengen für die einzelnen Sektoren diskutiert, schreibt Sabine Schlacke, geschäftsführende Direktorin des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

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Mit dem Referentenentwurf eines Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) kommt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) einer zentralen Vereinbarung des Koalitionsvertrags der Regierungsparteien nach. Ähnlich wie viele Klimaschutzgesetze der Bundesländer enthält er zeitlich gestaffelte nationale Klimaschutzziele, die letztlich eine Minderung der Treibhausgasemissionen um mindestens 95 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 und eine Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2050 rechtsverbindlich verankern.

Der KSG-Entwurf ist als Rahmengesetz konzipiert, enthält also primär prozedurale Vorschriften und lagert das „Wie“ der Zielerreichung in einen Klimaschutzplan und Maßnahmenprogramme aus. Der Entwurf enthält auch keine konkreten Pflichten für Private, also Bürger und Unternehmen.

Besonders kontrovers wird die vorgeschlagene Festlegung von Jahresemissionsmengen für die einzelnen Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und „Sonstiges“ für die Jahre 2021 bis 2030 diskutiert. Den jeweils zuständigen Bundesministerien wird eine klare Verantwortung zur Einhaltung dieser Emissionsmengen in den nicht vom europäischen Emissionshandel erfassten Bereichen zugewiesen.

Erhebliches finanzielles Risiko

Führen die vorgeschlagenen sektoralen Maßnahmen zu unzureichenden Treibhausgasreduktionen, ist das betreffende Ministerium in Höhe seines Verursachungsanteils mit seinem eigenen Budget verantwortlich. Überschreitet Deutschland seine Jahresemissionsbudgets, müssen Emissionsberechtigungen nach dem EU-Lastenteilungssystem von anderen Mitgliedstaaten zugekauft werden. Das bedeutet ein erhebliches finanzielles Risiko bereits in dieser Dekade, da Deutschland unter anderem wegen seiner „Problemsektoren“ Gebäude und Verkehr seine europäischen Effizienz- und Minderungsziele von 40 Prozent bis 2020 verfehlen wird, voraussichtlich um etwa acht Prozent. 

Die Konkretisierung und Stärkung der Ressortverantwortlichkeit ist zu begrüßen. Der Ankauf von Zertifikaten auf EU-Ebene wird erst erforderlich, wenn das Jahresgesamtbudget der Bundesrepublik Deutschland überschritten wird. Eine sektorale Überschreitung (zum Beispiel im Verkehr) kann indes durch Unterschreitungen in anderen Sektoren innerhalb der Bundesregierung ausgeglichen werden. Somit besteht weiterhin eine gewisse Flexibilisierung zwischen den Ministerien, ohne dass aber klar geregelt ist, wie dieser interne Ausgleich durchgeführt wird. 

Der vorgelegte Entwurf knüpft indes zu wenig an europäische Rechtsentwicklungen an. Das Pendant zum Bundes-Klimaschutzgesetz bildet auf europäischer Ebene die EU-Governance-Verordnung 2018/1999, die am 24. Dezember 2018 in Kraft trat und zu einer stärkeren Integration von Energie- und Klimapolitik beitragen soll. Da die Europäische Union nur noch EU-weite Ziele für erneuerbare Energien und Energieeffizienz bis 2030 und keine mitgliedstaatlichen Ziele festlegt, sind die Mitgliedstaaten nunmehr gefordert, durch integrierte Nationale Energie- und Klimapläne (iNEK-Pläne oder NECPs) ihre Beiträge zu den europäischen Gesamtzielen zu formulieren. Die NECPs werden in Deutsch-land vom Bundeswirtschaftsministerium entwickelt und an die Kommission gemeldet.

Langfriststrategie bis 2050

Zentrales Instrument des KSG-Entwurfs ist zum einen ein nationaler Klimaschutzplan, der 2016 bereits vom Bundeskabinett verabschiedet und nunmehr rechtlich aufgegriffen worden ist. Als Langfriststrategie im Sinne des Pariser Übereinkommens formuliert er die Zielsetzungen bis 2050. Ebenfalls zu entwickelnde Maßnahmenprogramme bezwecken, die Klimaschutzziele in Form von Maßnahmen in den einzelnen Sektoren zu operationalisieren.

Mit dem NECP auf der einen und dem Maßnahmenprogramm auf der anderen Seite stehen zwei Planungsinstrumente nebeneinander, die faktisch auf die gleichen Zwecke gerichtet und nur von zwei verschiedenen Ministerien federführend zu erstellen sind (BMWi, BMU). Ihr Verhältnis zueinander sowie das Verhältnis von langfristig ausgerichtetem Klimaschutzplan und NECP werden durch den KSG-Entwurf nicht klar geregelt: Dort heißt es lediglich, der Klimaschutzplan sei für den NECP „maßgeblich“. 

In der im Dezember 2018 veröffentlichten Stellungnahme „Governance für die Europäische Energieunion“ hat das Akademienprojekt „Energiesysteme der Zukunft“ (ESYS) nicht nur die nun aufgegriffene Aufteilung von Zielsetzungen auf Bundesressorts vorgeschlagen, sondern auch auf die Gefahr hingewiesen, dass zwei zu wenig integrierte Governance-Systeme auf europäischer und nationaler Ebene entstehen und sich gegenseitig wegen Inkohärenzen bremsen könnten. Die deutschen Wissenschaftsakademien fordern in ihrer Stellungnahme, den NECP als Kernplan in einem bundesweiten Klimaschutzgesetz – allerdings rechtsverbindlich – zu verankern. Des Weiteren sollten die Aufstellungsverfahren, die im KSG-Entwurf kaum adressiert werden, im Sinne einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung konkretisiert werden. 

Bei Klagerechten kaum Nachbesserung zu erwarten

Hinsichtlich der weiteren Empfehlung von ESYS, Klagerechte für Umweltverbände in den Fällen zu eröffnen, in denen die nationalen Ziele unambitioniert oder Maßnahmen unzureichend sind, ist wohl kaum eine Nachbesserung zu erwarten. Die Planungsinstrumente sind grundsätzlich dann gerichtlich überprüfbar, wenn eine Pflicht zur Durchführung einer sogenannten „Strategischen Umweltprüfung“ (SUP) besteht, bei der die voraussichtlich entstehenden Umweltauswirkungen der Planung untersucht und in einem Umweltbericht zusammengefasst werden müssen.

Für das Maßnahmenprogramm wird zwar eine SUP-Pflichtigkeit angeordnet, wenn es für ein Vorhaben, das eine Umweltverträglichkeitsprüfung benötigt, den Rahmen setzt. Die Programme werden sich aber aller Voraussicht nach als zu unkonkret erweisen, da sie in der Regel keine vorhabenbezogenen Anforderungen enthalten werden. Insofern wird keine SUP-Pflicht und damit auch keine gerichtliche Überprüfbarkeit bestehen. Letztere müsste explizit angeordnet werden.

Insgesamt handelt es sich bei dem Entwurf zum Bundes-Klimaschutzgesetz um ein im Vergleich zu den Landes-Klimaschutzgesetzen ambitioniertes Rahmengesetz, das in Hinblick auf die konkreten Maßnahmen erst noch mit Leben zu füllen ist. Zu konstatieren ist jedoch auch, dass Planungssynergien mit der europäischen Ebene ungenutzt bleiben und ein Nebeneinander von Klimaschutzplan, Maßnahmenprogrammen und NECP zu Inkohärenzen und Lücken oder sogar Widersprüchlichkeiten führen kann.

Mehr Stringenz und Konzentration auf wenige Planungstypen könnten die Effektivität der Klimaschutzplanung steigern. Die Transparenz wird durch ein öffentliches Konsultationsverfahren gewährleistet; Kontrollmöglichkeiten sollten allerdings ebenfalls eröffnet werden: Verbandsklagerechte gerichtet auf eine Nachbesserung von Klimaschutzplan und Maßnahmenprogramm dürften bislang kaum bestehen.

Sabine Schlacke ist geschäftsführende Direktorin des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Co-Vorsitzende des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) und war Co-Leiterin der Arbeitsgruppe „Governance für die Europäische Energieunion“ im Akademienprojekt „Energiesysteme der Zukunft“ (ESYS).

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