In die Betrachtung sind eigens erstellte Berechnungen eingeflossen.
Das Thema Kohleverstromung war einer der kontroversesten Punkte der gescheiterten Jamaika-Sondierungsgespräche. Und es zeichnet sich ab, dass es auch für neue Verhandlungen zwischen SPD und CDU auf der Agenda bleiben wird. Während zwischen CDU/CSU, FDP und Grünen schon Schließungspläne von bis zu sieben Gigawatt angedacht wurden, bringt die SPD nun einen CO2-Mindestpreis zurück ins Gespräch. Dass sich ein Teilausstieg aus der Kohleverstromung nicht vom Tisch wischen lässt, hat einen guten Grund: Will die neue Regierung zumindest die bis 2030 gesteckten Klimaziele erreichen, muss sie die Kohleverstromung deutlich reduzieren.
Analysen von Aurora Energy Research zeigen, dass ohne tiefgreifende Maßnahmen eine Verfehlung der 2030-Emissionsziele um mehr als 50 Prozent droht. Im Folgenden vergleichen wir zwei Optionen zur Verringerung der Kohleverstromung: Einen verhandelten Kohleausstieg bis 2040 und die kurzfristige Einführung eines CO2-Mindestpreises von 30 Euro pro Tonne, wie ihn zum Beispiel Emmanuel Macron fordert. Letzterer wird in den Ländern des Pentalateralen Forums und Dänemark implementiert und nähert sich langfristig dem CO2-Preis des europäischen Emissionshandels wieder an, den wir 2030 bei 31 Euro pro Tonne sehen. Unsere Analysen zeigen, dass ein Kohleausstieg mit festen Stilllegungsdaten zwar kostenineffizienter wäre als ein CO2-Mindestpreis, aber mehr Planbarkeit in der Zielerreichung mit sich bringt. Beide Ansätze haben den Nachteil, dass sich ein Teil der in Deutschland vermiedenen Emissionen ins Ausland verschieben kann.
Zwei Zahlen demonstrieren die bisher gemischte Bilanz der Energiewende: 200 Prozent und acht Prozent. Der Anteil des aus erneuerbaren Energien erzeugten Stroms stieg zwischen 2005 und 2015 um 200 Prozent an. Im gleichen Zeitraum sanken die Emissionen des Stromsektors lediglich um 8 Prozent. Dass der drastische Ausbau von erneuerbaren Energien in Deutschland in keinem Verhältnis zur Emissionsreduktion steht, ist vor allem durch Merit-Order-Effekte zu erklären: Statt emissionsreiche Stein- und Braunkohlekraftwerke zu verdrängen, drücken erneuerbare Energien saubere Gaskraftwerke aus dem Markt. Der Gasanteil am Strommix fiel zwischen 2005 und 2015 um 15 Prozent, der Kohleanteil lediglich um sechs Prozent. Stein- und Braunkohle waren im letzten Jahr gemeinsam für knapp 80 Prozent der Emissionen aus dem Stromsektor verantwortlich.
Infolgedessen ist Deutschland – trotz internationaler Führungsposition beim Ausbau von erneuerbaren Energien – auf dem besten Weg, seine Emissionsziele spektakulär zu verfehlen. In unserem Central Scenario, das regulatorisch weitgehend aktuelle Maßnahmen abbildet, verfehlt der Stromsektor sein Emissionsziel von 180 bis 186 Millionen Tonnen (minus 55 Prozent im Vergleich zu 1990) um etwa 100 Millionen Tonnen oder gut 50 Prozent. Bekennen sich die Koalitionäre zu den langfristigen nationalen Klimazielen, sind also zusätzliche Maßnahmen nötig. Der europäische Emissionshandel, auf den sich etwa die FDP verlassen möchte, kann die Lücke nicht schließen, da er auf die weniger ambitionierten EU-Ziele kalibriert ist. Weil wie oben beschrieben ein Großteil der Emissionen des Stromsektors durch Kohle verursacht wird, ist diese der erste offensichtliche Ansatzpunkt.
Mindestens zwei Wege sind denkbar, um die Kohleverstromung drastisch zu verringern und schließlich zu beenden: Eine verhandelte Lösung mit festgelegtem Schließungszeitplan oder Reststrommengen, ähnlich dem Atomausstieg. Oder ein CO2-Mindestpreis, wie ihn etwa Frankreich und die Niederlande fordern. Beide Ansätze können theoretisch zum gleichen Ziel führen, unterscheiden sich jedoch in mindestens vier wesentlichen Aspekten: Planbarkeit der Zielerreichung, Auswirkungen auf Energieversorger, Kosteneffizienz und Verschiebung von Emissionen ins Ausland. Diese vier Grundfragestellungen werden nun einzeln beleuchtet.
1. Wie planbar ist die Zielerreichung?
Die Verringerung der Kohleverstromung lässt sich mit Hilfe eines Ausstiegsplans besser planen und sicherstellen. Da der Europäische Emissionshandel nicht auf die deutschen Ziele kalibriert ist und ein zweiter, deutscher Emissionshandel zu erheblicher Komplexität führen würde, bleibt ein nationaler oder mit Nachbarländern abgestimmter CO2-Mindestpreis als marktbasierte Alternative zum verhandelten Ausstieg. Ein Mindestpreis würde die Kohleverstromung teurer und damit weniger attraktiv machen. Wie hoch genau er sein muss, um die Emissionsziele zu erreichen, hängt jedoch entscheidend von der Entwicklung der Gas- und Kohlepreise und den Stromgestehungskosten der Erneuerbaren ab.
Durch solche schlecht planbaren Faktoren droht Kraftwerksbetreibern und -angestellten eine zwanzigjährige Hängepartie: Planungs- und Investitionssicherheit, ob sich Modernisierungen noch lohnen und ab wann Kraftwerke geschlossen werden müssen, gäbe es bei einem Mindestpreis kaum. Ein verhandelter Kohleausstieg kann Kraftwerksbetreibern einen klaren Zeithorizont für Investitionen geben und erlaubt eine langfristige Planung für den Strukturwandel in Regionen mit Braunkohletagebau. Außerdem ist ein Mindestpreis deutlich empfindlicher gegenüber Brennstoffpreis-Schwankungen: Bei einem 35 Prozent niedrigeren Steinkohlepreis fallen die CO2-Einsparungen im modellierten Mindestpreisszenario um 20 Prozent niedriger aus (verglichen mit zwei Prozent im Fall eines Kohleausstiegs).
2. Wie wirkt sich ein Kohleausstieg auf Energieunternehmen aus?
Durch sinkende Strompreise stehen konventionelle Energiekonzerne finanziell unter Druck. Um die Versorgungssicherheit nicht zu gefährden und kommunale Haushaltspläne zu schützen, die oft von Dividendenzahlungen seitens lokaler Stadtwerke gestützt werden, wird die Politik keinen wirtschaftlichen Kollaps der konventionellen Energiekonzerne forcieren. Für die meisten deutschen Kraftwerksbetreiber dürfte ein verhandelter Ausstieg die attraktivere Lösung darstellen. Erstens folgt ein CO2-Mindestpreis dem Verursacherprinzip – wer Emissionen ausstößt, muss für ihre sozialen Kosten aufkommen – während eine verhandelte Lösung vielerlei Gestalt annehmen kann. Sie bietet Kraftwerksbetreibern Aussicht auf Vergütungen wie der Sicherheitsbereitschaft von 2,7 Gigawatt Braunkohle ab 2016 und damit attraktivere Verhandlungsoptionen.
Zweitens sind Portfolioeffekte zu beachten: Da die meisten Betreiber gemischte Portfolios führen, werden entgangene Erlöse durch geschlossene alte Kohlekraftwerke durch zusätzliche Gewinne moderner Kohle- und Gaskraftwerke ausgeglichen. Unterschiede gibt es bei den Auswirkungen auf Gaskraftwerke, die als flexible Kapazitäten auch in den nächsten Jahrzehnten benötigt werden. Während ein CO2-Preis auch sie trifft, würden sie von einem verhandelten Kohleausstieg durch ein Aufrücken in der Merit-Order profitieren. Ebenso profitieren Betreiber moderner Kohlekraftwerke, die erst spät geschlossen werden müssen, vom höheren Preisniveau auf dem Großmarkt. Drittens erhöhen feste Ausstiegsdaten die Planungssicherheit für Kraftwerksbetreiber und senken damit Finanzierungskosten.
3. Welche Auswirkungen hat die Maßnahme auf den Strompreis?
Ein CO2-Mindestpreis ist volkswirtschaftlich die effizienteste Maßnahme zur Emissionsreduktion. Ein CO2-Mindestpreis von 30 Euro pro Tonne hätte allerdings zunächst wesentlich größere Auswirkungen auf den Großmarktpreis als der langfristige Kohleausstieg (mehr als zehn Euro pro Megawattstunde im Vergleich zu etwa fünf Euro pro Megawattstunde), die allerdings für nicht privilegierte Endverbraucher teilweise durch eine niedrigere EEG-Umlage ausgeglichen werden. Interessant ist vor allem die langfristige Betrachtung des Strompreises: Im Kohleausstiegs- wie im CO2-Mindestpreisszenario steigen die Großmarktpreise langfristig nur um etwa zwei Euro pro Megawattstunde. Was zunächst nicht intuitiv erscheint – viele Analysen kommen zu einem größeren Delta –, lässt sich durch den Markteintritt zusätzlicher Erneuerbarer erklären: die verkürzte Merit-Order erhöht den Marktwert erneuerbaren Stroms, was zu einem früheren und vermehrten Ausbau von subventionsfreier Solar- und Windenergie führt, der den Preiseffekt wesentlich abfedert. Langfristig sind die Preiseffekte eines Kohleausstiegs in einem Strommarkt, in dem unsubventionierte Erneuerbare gebaut werden – und auf einen solchen bewegen wir uns rapide zu – wesentlich geringer als oft vermutet.
4. Wie viele Emissionen werden ins Ausland verschoben?
Sowohl eine Verhandlungslösung als auch ein Mindestpreis haben den entscheidenden Nachteil, einen Teil der in Deutschland eingesparten Emissionen ins Ausland zu verschieben. Diese Verlagerung („Carbon Leakage“) lässt sich auf drei Effekte zurückführen: Auf eine direkte Verlagerung der Erzeugung im Strombinnenmarkt, eine indirekte Verlagerung über den Strompreis und damit die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland und auf Ausgleichseffekte im europäischen Emissionshandelssystem. Allein durch ersteren Effekt werden 40 bis 50 Prozent der CO2-Einsparungen in Deutschland durch zusätzlichen im Ausland erzeugten und dann nach Deutschland exportierten Strom nicht wirklich eingespart. Ein Mindestpreis ergibt in diesem Kontext nur in Koordination mit anderen EU-Mitgliedern Sinn. Selbst dann gäbe es jedoch CO2-Lecks zu Ländern außerhalb einer solchen „Koalition der Willigen“.
Auch eine Koordination mit dem europäischen Emissionshandel ist für echte Einsparungen unabdingbar: Werden zusätzliche CO2-Emissionen durch nationale Maßnahmen vermieden, würden auf europäischer Ebene direkt zusätzliche Zertifikate frei – vermiedene Emissionen durch eine Reduktion der Kohleverstromung in Deutschland verringern eins zu eins die Einsparungen anderer Mitgliedsstaaten. Allerdings gibt es ab Inkrafttreten der Reform des europäischen Emissionshandelssystems (voraussichtlich April 2018) die Möglichkeit für Länder, Zertifikate vermiedener Emissionen zu löschen.
Vor diesem Hintergrund spricht viel für einen verhandelten Kohleausstieg: Obwohl etwas ineffizienter, sind Emissionsreduktionen planbarer und politisch voraussichtlich einfacher umzusetzen. Aber auch eine solche Lösung ist nicht ohne Probleme, insbesondere die Einbindung des europäischen Emissionshandelssystems und nationaler Klimaschutzmaßnahmen benachbarter Staaten bleiben eine Herausforderung.