Standpunkt Verfassungsgericht verlangt „TA Artenschutz“ für Windrad-Genehmigungen

Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts fordert vom Gesetzgeber einheitliche Vorgaben für den Umgang mit dem Tier- und Artenschutz in der Genehmigung von Windrädern. Das Gericht macht deutlich, dass die Regierung ihre Behörden nicht mit wissenschaftlichen Entscheidungen überfordern darf. Zumal: Die Unwägbarkeiten der Genehmigungsverfahren bedrohen inzwischen die deutschen Klimaschutz-Ziele.

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Mindestens vier Jahre Planungszeit für eine Windenergieanlage an Land, wenigstens acht Jahre für Windparks auf See. Und im Einzelfall kann es auch mal zehn Jahre dauern, bis die Genehmigung einer einzelnen Anlage endgültig erteilt oder verweigert wird. Als einen der Hauptgründe für immer zeitraubendere Genehmigungsverfahren haben Planer und Juristen aller Seiten längst die ausufernden Gutachten und zähen Entscheidungen der Behörden zum Natur- und Artenschutz ausgemacht. Das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung zu „Milan und Windenergie“ jetzt deutlich gemacht hat – weil der Gesetzgeber seine Behörden bei dem Thema im Stich lässt.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat das in seinem Beschluss vom 23. Oktober 2018 (1 BvR 2523/13) betont. Er verweist dabei unter anderem auf ein Urteil des OVG Sachsen-Anhalt von 2011 (!), wonach „naturschutzfachlich allgemein anerkannte standardisierte Maßstäbe und rechenhaft handhabbare Verfahren“ im Natur- und Artenschutz regelmäßig fehlen.

TA Artenschutz wird seit Jahren schmerzlich vermisst

Nötig ist eine TA Artenschutz, also eine Technische Anleitung“, in der der Gesetzgeber die Abwägungen trifft, die er jetzt den Sachbearbeitern in den Behörden überlässt. Doch da fehlt der politische Mut.

Das steht in krassem Widerspruch dazu, dass die Bundesregierung laufend ihr Versprechen erneuert, den Ausbau der regenerativen Energien bis 2030 auf 65 Prozent der Stromerzeugung zu steigern. Sonderausschreibungen für Windenergie und Solaranlagen sind geplant. Auch die Windkraft auf See soll wohl schneller vorangetrieben werden (auch wenn niemand sagen kann, wann diese Vorgaben der Großen Koalition kommen und wie sie tatsächlich umgesetzt werden).

Dabei weiß jeder Brancheninsider, dass die Unternehmen der Wind- und Solarbranche die notwendigen Genehmigungen gar nicht so schnell bekommen können, wie die Ausschreibungen womöglich da sein werden. Damit droht der deutsche Klimaschutz am Genehmigungsrecht zu scheitern.

Schon jetzt nicht genügend Genehmigungen

Bereits in der letzten Ausschreibung vom 1. Oktober konnte die Bundesnetzagentur nur 363 MW von 670 ausgeschriebenen Megawatt „bezuschlagen“ – das sind bloß 54 Prozent des angebotenen Ausschreibungsvolumens. Das mangelnde Angebot führte auch dazu, dass die in der Ausschreibung erzielen Preise wieder stiegen – was natürlich völlig gegen die Intention des Instruments „Ausschreibung“ ist und die Energiewende unnötig verteuert. Die zuletzt erzielten Ergebnisse liegen mit knapp 6,3 Cent je Kilowattstunde schon fast wieder da, wohin uns auch feste Einspeisetarife gebracht hätten.

Dass die Genehmigungen fehlen, liegt weniger an fehlenden Standorten oder Akzeptanzproblemen – wie der Koalitionsvertrag suggeriert. Die Genehmigungen gibt es nicht, weil der Ausbau der Erneuerbaren Energien sich zusehends im naturschutzfachlichen Teil der Genehmigungsverfahren verfängt.

Ohrfeige der Verfassungsrichter

Das Problem vor Ort ist oft, dass die ökologische Wissenschaft „die Grenze des Erkenntnisstandes naturschutzfachlicher Wissenschaft und Praxis“ erreicht und sich mithin „nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweise“, wie das Gericht schreibt.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts macht sehr deutlich, dass der Gesetzgeber „Verwaltung und Gerichten nicht ohne weitere Maßgaben auf Dauer Entscheidungen in einem fachwissenschaftlichen „Erkenntnisvakuum“ übertragen“ darf. Dieser Satz ist eine Ohrfeige. Denn er macht deutlich, dass die Behörden mit der Auslegung von widersprüchlichen Angaben der Naturschutz-Experten vom Ornithologen (Vogelforscher) bis zu den Entomologen (Käferforscher) in jedem Einzelfall völlig überfordert und allein gelassen werden. Und dass sie Hilfe brauchen: Der Gesetzgeber, so das Gericht, müsse „für eine zumindest untergesetzliche Maßstabsbildung sorgen“.

Das heißt: Anstelle von aufwändigen und fachlich nicht bis zum letzten i-Tüpfelchen sauber zu leistenden (weil in einem Erkenntnisvakuum angesiedelten) Abwägungen von Projekt zu Projekt muss endlich eine bundesweite Vorgabe, müssen einheitliche Standards für die ganze Bundesrepublik her; also eine Art „Technische Anleitung Artenschutz“, wie es sie bei Themen wie Lärm (TA Lärm), Emissionen (TA Luft) sowie Abfall und Siedlungsabfall teilweise schon seit den 1960er Jahren gibt. Also seit mehr als einem halben Jahrhundert.

Wissenschaftliche Debatten nicht an Behörden auslagern

Diese Technischen Anleitungen sind nicht ohne Grund entstanden. Ähnlich wie heute im Artenschutz kämpften damals Behörden mit der Frage, wie sich etwa die Emissionen einer geplanten Fabrik oder neuen Straße auf Menschen und Natur in der Umgebung auswirken würden. Heute ist es gar nicht mehr vorstellbar, dass eine Behörde für eine Genehmigung grundsätzliche Studien über die Wirkung etwa von Feinstäuben oder Ammoniak-Emissionen anfordert. Und dann die Planer und mögliche Gegner der Planung in einen Gutachterkrieg schickt – den keine Seite wirklich allein sachlich für sich entscheiden kann. Und der darum regelmäßig von einer Ermessensentscheidung der Behördenmitarbeiter beendet wird.

Mit der TA Luft gibt der Gesetzgeber dagegen Grenzwerte für Immissionen und Emissionen vor. Damit ist klar: Eine Industrieanlage darf nur X Mikrogramm Schwebstaub im Abgas emittieren und beim nächsten Nachbarn darf Y Mikrogramm davon ankommen. Diese Zahlwerte geben der Bundesgesetzgeber und seine Bundesbehörden nach Abwägung mit Gesamtwirtschaftlichen Interessen vor und verantworten sie dann auch politisch. Damit sind Behörden und im Streitfall die Gerichte davon befreit, solche Werte jedes Mal aufs Neue ermitteln zu lassen, sie zu entscheiden und sie dann im Streit mit Befürwortern und Gegnern einer Planung auch lokalpolitisch zu vertreten.

Beendet die deutsche Kleinstaaterei!

Stattdessen legen die Technischen Anleitungen als untergesetzliches Regelwerk des Bundes–Immissionsschutzgesetzes gesetzliche Anforderungen für Anlagen fest, die dann auch bundesweit gelten. Bundesweit – das sei hier betont. Denn im Natur- und Artenschutz gibt es in fast jedem Bundesland eigene Abstandempfehlungen, Abwägungen für das Kriterium „signifikant“, Abschaltzeiten, Abschaltbereiche, Vorgaben für Ausgleichsflächen, Windenergieerlasse, Vorgaben für Raumnutzungsanalysen und vieles mehr. Auch das verteuert und verzögert die Energiewende unnötig.

Unnötig deshalb, weil auch unter Windplanern gar keine Zweifel an der Notwendigkeit des Artenschutzes bestehen. Um endlich wieder Planungssicherheit zu bekommen, wären auch hier klare Spielregeln für den Natur- und Artenschutz sehr willkommen. Und die kann mit Blick auf die Klimaschutzziele und die Gesamtpopulationen der verschiedenen Arten in Deutschland nur die Bundesregierung treffen. Es wird höchste Zeit.

Martin Maslaton ist Rechtsanwalt, Professor für das Recht der erneuerbaren Energien an der TU Chemnitz und stellvertretender Vorsitzender des Fachausschusses regenerative Energien im VDI.

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