Gesetzlicher Flickenteppich : Wir brauchen eine systematische Neuregelung mit einer Kodifikation „Zivile Verteidigung“

Deutschland stärkt und modernisiert derzeit seinen Resilienzrahmen gegen äußere Bedrohungen, die von der hybriden Bedrohungslage bis hin zu der Gefahr eines äußeren Notstands reichen können (Zustimmungs-, Spannungs-, Bündnis- und Verteidigungsfall). Reformbedürftig sind dabei auch die sogenannten Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze, die rechtlicher Dreh- und Angelpunkt der Zivilen Verteidigung sind. Sie zielen vor allem auf die Versorgung der Zivilbevölkerung und der Bundeswehr in Krisensituationen wie im äußeren Notstand ab und nehmen insbesondere Unternehmen in die Pflicht – etwa bei der Überlassung von baulichen Anlagen oder unbebauten Grundstücken, der Erbringung von Werkleistungen, der Erfüllung von Vorrangverträgen und Vorrangbestellungen bis hin zu Eingriffen in den Arbeitsmarkt.

Doch wie ist es um die Praxistauglichkeit und Modernität dieser Gesetze bestellt? Zum Sicherstellungs- und Vorsorgerecht zählen derzeit rund 15 Gesetze, angefangen vom Bundesleistungsgesetz über das Wirtschaftssicherstellungsgesetz bis hin zum Arbeitssicherstellungsgesetz. Hinzu kommen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Eine abschließende Eingrenzung der Gesetze gelingt auch bei intensiver Einarbeitung nur schwerlich. Die Rechtslage ist kompliziert. Es zeigt sich ein Bild der Rechtszersplitterung.

Gesetzgeber sollte Neuregelungen treffen

Auch inhaltlich sind die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze reformbedürftig. Das Bundesleistungsgesetz etwa stammt aus dem Jahr 1956, also aus der Zeit des Kalten Krieges. Es wurde zwar zwischenzeitlich punktuell angepasst, weist aber noch heute antiquirte Begriffe auf. Das Wirtschaftssicherstellungsgesetz ist vor über zehn Jahren zuletzt geändert worden, also vor der Zeitenwende. Außerdem sind die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze lückenhaft. So ist das Arbeitssicherstellungsgesetz nicht auf den Bündnisfall anwendbar (vgl. Artikel 12a GG) und das Wassersicherstellungsgesetz ist vornehmlich auf den Verteidigungsfall ausgerichtet. Schließlich ist auch die aktuelle hybride Bedrohungslage konzeptionell-systematisch nicht berücksichtigt.

Vor diesem Hintergrund sollte der Gesetzgeber dringend die inhaltliche Neuregelung beziehungsweise Modernisierung der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze vorantreiben, wie in den vom Bundeskabinett beschlossenen „Eckpunkten zur Novellierung der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze“.

Das reicht aber nicht. Notwendig wäre ein einheitliches Bundesgesetz, das die Einzelregelungen der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze unter einem Dach zusammenführt und fortentwickelt. Dazu braucht es ein praxisnahes Krisengesetzbuch, das den betroffenen Anwendern in Staat und Unternehmen in der Krise und auch in der Vorbereitung verlässlich Auskunft geben kann.

Rechtszersplitterung gilt es zu vermeiden

Aus rechtswissenschaftlicher Sicht sind alle Kodifikationsvoraussetzungen erfüllt (s. dazu bereits Eisenmenger, Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht, 2025, S. 77 ff.). Auch der Deutsche Juristentag 2026 empfiehlt in seinen Beschlüssen eine Kodifikation „Zivile Verteidigung“ (Beschluss Nr. 12a der Abteilung Öffentliches Recht).

Bringt der Gesetzgeber nicht die Kraft zur Schaffung einer solchen Kodifikation auf, verschiebt er das Problem der Rechtszersplitterung auf die Praxis. In der Krise müssen dann Unternehmen und Behörden unter Zeitdruck mit diesem Rechtsrahmen umgehen. Außerdem kann mit einem solchen Gesetzbuch ein weiterer wichtiger Beitrag dazu geleistet werden, die heute nur eingeschränkt abwehrbereite Rechtsordnung zu einem zukunftsorientierten Resilienzrahmen fortzuentwickeln.

Prof. Dr. Sven Eisenmenger ist Leiter des Forschungsinstituts für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft (Forsi) an der Hochschule der Akademie der Polizei in Hamburg.