Deutschland und globale Gesundheit : Nach dem Gipfel braucht Berlin einen Plan

Vergangene Woche war Berlin zum 18. Mal Gastgeber des World Health Summit. Minister und Ministerinnen reisten an, Podiumsdiskussionen waren bestens besucht. Der neue Gesundheitsminister Carsten Linnemann erklärte vor versammeltem Publikum, Gesundheitspolitik sei inzwischen „ein zentraler Bestandteil der Sicherheitspolitik“ und der Generaldirektor der WHO dankte Deutschland für das vor fünf Jahren eingerichtete Pandemie-Frühwarnzentrum.

Unerwähnt blieb auf dem Podium, dass der Bundestag kommenden Monat darüber entscheidet, ob Deutschland überhaupt noch eine globale Gesundheitspolitik betreiben wird. Der Haushaltsentwurf für 2027 sieht zwar eine Erhöhung der Gesamtausgaben um fast 6 Prozent vor, insbesondere für Verteidigung. Gleichzeitig jedoch sollen die Mittel im einzigen flexibel einsetzbaren Haushaltstopf des Gesundheitsministeriums für internationale Gesundheit um 15,3 Prozent sinken: von 55,9 Millionen Euro auf 47,33 Millionen Euro.

Aus diesem Budget werden Deutschlands freiwillige Beiträge an die WHO finanziert. Die Mittel für das Berliner Zentrum, das der Generaldirektor gerade gelobt hatte, wurden im vergangenen Jahr halbiert und werden es auch bleiben. Von den 262 Millionen Dollar, die Deutschland der WHO auf dem Gipfel vor zwei Jahren zugesagt hat, ist bislang nur ein Drittel im Haushalt eingeplant.

Deutschland ohne wirksame Strategie

Das war nicht immer so. Als die USA im Jahr 2020 der WHO den Rücken kehrten, ergriff Deutschland Partei für die Organisation. Die Bundesrepublik war federführend bei der Reform zur Anhebung der Pflichtbeiträge an die WHO bis 2030 auf die Hälfte ihres Kernhaushalts, damit die Organisation Mittel für gemeinsame Prioritäten statt für die Lieblingsprojekte einzelner Geber einsetzen kann. Für 2020 und 2021 führt die WHO Deutschland als größten Geber und seither als zweitgrößten. Die Pflichtbeiträge werden zwar nach wie vor gezahlt. Doch alles, was darüber hinausgeht, könnte nun gestrichen werden.

Deutschland kam zum eigenen Gipfel ohne wirksame Strategie, ohne Koordinator:in, ohne parlamentarischen Ausschuss und ohne Kandidat:in für die Leitung der WHO. Frankreich hat eine Botschafterin für globale Gesundheit. Großbritannien hat eine Entwicklungsministerin, die ihren Job unter das Motto „Sicherheit durch Solidarität“ stellt. Deutschland hatte eine Bühne.

Wie konnte es so weit kommen mit dem Land, das sich einst so stark für die WHO einsetzte? „Deutschland ist ausgesprochen schlecht in strategischer Planung“, sagte mir Olumide Abimbola vom Africa Policy Research Institute. „Richtiggehend miserabel.“ Die bisherige Entwicklung gibt ihm recht. Deutschland hatte noch nie einen groß angelegten Plan für die globale Gesundheit. Es reagierte auf Ebola, dann auf die Covid-Pandemie, es gab Geld aus und verfasste seine Strategie im Nachhinein. Unter Olaf Scholz hörte das Kanzleramt auf, sich für globale Gesundheit einzusetzen. Und unter Friedrich Merz ist globale Gesundheit zu einem Haushaltsposten geworden, der gekürzt werden soll.

Strukturen braucht es vor der Krise

Diese Entscheidung kann sich Berlin nicht leisten, und sie sollte auch nicht stillschweigend getroffen werden von der drittgrößten Volkswirtschaft der Welt. Das West-Nil-Virus ist seit 2019 hier heimisch. Zwei Beschäftigte am Frankfurter Flughafen starben diesen Sommer an Malaria. Die Krankenhäuser der Städte sind auf Ärzte und Ärztinnen aus Syrien und dem Irak sowie auf Pflegepersonal von den Philippinen und aus dem indischen Kerala angewiesen. Als die Covid-Pandemie deutlich machte, wie eng Deutschland und der Westbalkan durch die Arbeitsmigration miteinander verbunden sind, bestand ein Teil der Lösung darin, beim Aufbau von Testkapazitäten vor Ort zu helfen. Wie mir ein Mitarbeiter des Robert Koch-Instituts erklärte, lässt sich ein öffentliches Gesundheitssystem nicht einfach anknipsen, wenn es gebraucht wird. Es muss schon vor der Krise etabliert sein.

Angela Merkel hatte das verstanden. Ihre Regierung setzte Gesundheit 2015 auf die Tagesordnung der G7 und 2017 auf die der G20. So kam das mit jährlich 30 Millionen Euro finanzierte Pandemie-Zentrum der WHO nach Berlin und das Robert Koch-Institut erhielt nach der Ebola-Krise ein internationales Mandat. Sein Zentrum arbeitet nun mit den Instituten für öffentliche Gesundheit in Nigeria und Namibia sowie mit dem Africa CDC zusammen.

All diese Initiativen könnten nun enden. Sie stützten sich auf eine Wissenschaftlerin als Kanzlerin, einen Arzt als Chef des Bundeskanzleramts und einige engagierte Beamte und Beamtinnen. Als die Kanzlerin ging, blieb nicht viel übrig. Die Notfallkrankenpflegerin Stella Merendino, die für Die Linke im Gesundheitsausschuss sitzt, zieht daraus folgende Schlussfolgerung: „Globale Gesundheitspolitik darf nicht davon abhängen, ob sich zufällig eine Handvoll Abgeordneter oder Beamter dafür interessiert. Sie braucht Strukturen, finanzielle Mittel und politische Rechenschaftspflicht.“

Sieben Ministerien, keine klare Richtung

Inzwischen ist das Thema auf sieben Ministerien aufgeteilt. Das Gesundheitsministerium ist für die WHO zuständig, das Entwicklungsministerium für die Finanztöpfe, das Forschungsministerium für die Labore, das Justizministerium für die Patente und das Wirtschaftsministerium für die Märkte. Und das Kanzleramt? Spielt nicht einmal Schiedsrichter. Auch die Koordinationsstelle im Auswärtigen Amt, die damals nach der Ebola-Krise eigens geschaffen wurde, ist mittlerweile Geschichte. Den Unterausschuss Globale Gesundheit ließ der Bundestag nach der Wahl 2025 fallen. Die 2020 erarbeitete Strategie reicht bis ins Jahr 2030; die im November letzten Jahres veröffentlichte Zwischenbilanz sieht keine weiteren Meilensteine vor. Das Problem ist nicht etwa ein Mangel an Institutionen. Es fehlt vielmehr an einer klaren Richtung für ihren Einsatz.

Die Mittelvergabe unterliegt inzwischen derselben Orientierungslosigkeit. Im Januar beendete das Entwicklungsministerium die bilaterale Gesundheitszusammenarbeit mit Partnerländern und bezeichnete seine Politik als „ganz bewusst“ eingesetztes „geopolitisches Instrument“. Erstmals seit dreißig Jahren hat die Koalition das 0,7-Prozent-Ziel für Entwicklungshilfe gekippt. Die Mittel aus Deutschland für den Hub in Berlin wurden im vergangenen Jahr halbiert und bleiben es auch. Stattdessen setzt Deutschland auf Gavi und mit einer Milliarde Euro zwischen 2026 und 2028 auch auf den Global Fund.

Und dies zu einem Zeitpunkt, als der Accra-Reset – der eigene Plan afrikanischer und asiatischer Regierungen zur Gesundheitssouveränität – empfahl, diese Fonds innerhalb eines Jahrzehnts zusammenzuführen oder zu schließen, während die WHO weiterbestehen sollte. Deutschland finanziert also Institutionen, die seine Partner schrittweise abwickeln wollen, und kürzt gleichzeitig die freiwilligen Beiträge für die Organisation, die sie erhalten wollen. Deutschland zieht sich nicht zurück aus der globalen Gesundheitspolitik. Aber es zögert, wo es sich stärker engagieren sollte.

Das Beispiel Arzneimittel

Nirgendwo zeigt sich die widersprüchliche Politik deutlicher als bei Arzneimitteln. Anna Holzscheiter von der TU Dresden bezeichnet dies als „organisierte Heuchelei“: In Genf fordert man Gerechtigkeit, bei den Handelsverhandlungen beharrt man auf Patenten. Dem Gesundheitsministerium sind hier die Hände gebunden. Ein hochrangiger Mitarbeiter dort sagte mir, man sei „nicht für geistiges Eigentum zuständig. Es gibt zwei andere Ministerien, die uns das Leben hier wirklich schwer machen.“

Im April 2020 sagte Angela Merkel selbst, dass ein Covid-Impfstoff „ein globales öffentliches Gut“ sein müsse, hergestellt „an möglichst vielen Orten der Welt“. Im Mai 2021 dann lehnte der Bundestag eine Aussetzung des Patentschutzes mit 498 zu 117 Stimmen ab; noch am selben Tag bedankte sich der Gründer von BioNTech per E-Mail bei Kanzlerin Merkel; im Juni bezeichnete sie einen solchen Verzicht als falschen Weg. Christine Godt, Professorin für Wirtschaftsrecht in Oldenburg, sieht dahinter ein gewisses System. Deutschland ist ein korporatistischer Staat. Politik wird hier mit organisierten Interessengruppen ausgehandelt – darunter die Pharmaindustrie.

Dabei kann Deutschland öffentliche Gelder durchaus an Bedingungen knüpfen, wenn es will. Im September genehmigte die Europäische Kommission eine deutsche Beihilfe von 400 Millionen Euro für Sanofi, damit das Unternehmen die Insulinproduktion in Frankfurt fortsetzen kann, verbunden mit Auflagen zu Produktionsmengen und Vorratshaltung. Es knüpft jedoch keinerlei Bedingungen an die Gelder, die es für Medikamente für die Welt bereitstellt. Medizinhistoriker Walter Bruchhausen meint: „Wenn man nur Geld zur Verfügung stellt, nimmt man keinen Einfluss auf die Politik. Das ist die deutsche Falle.“

Was es nun braucht

Drei Dinge würden Deutschland vor der Haushaltsabstimmung einen Plan an die Hand geben. Erstens: ein Mandat. Ein Botschafter oder eine Koordinatorin im Kanzleramt, wo bereits die G7- und G20-Sherpas sitzen, mit Autorität über die Ministerien, messbaren Zielen und einem jährlichen Bericht an den Bundestag. Die CDU-nahe Konrad-Adenauer-Stiftung hat genau das im September angeraten. Zweitens: die Aufnahme von Bedingungen für die Bereitstellung öffentlicher Gelder für Arzneimittel in die Arzneimittelstrategie, die das Bundeskanzleramt bis Jahresende überarbeitet, wie es die von Deutschland ausgehandelte Pandemievereinbarung vorsieht: etwa eine Preisobergrenze und eine für Dritte nutzbare Lizenz. Drittens: Partnerschaften im Sinne der Souveränität. Unterstützt werden sollten solche Institutionen, deren Stärkung auch der Süden anstrebt – darunter Africa CDC und die nationalen Institute für öffentliche Gesundheit; was als Erfolg gilt, bestimmen die Partner. Deutschlands nützlichster Export ist dabei womöglich kein Patent, sondern sein Ausbildungsmodell: Menschen zu qualifizieren und Institutionen aufzubauen, die vor Ort dauerhaft wirken.

Für eine Führungsrolle im Verteidigungsbereich hat Deutschland die richtigen Worte gefunden, nämlich in dem Bestreben, „die stärkste konventionelle Armee Europas“ aufzubauen. Im Bereich Gesundheit fehlen diese richtigen Worte. Auf dem Papier gibt es eine Strategie bis 2030, aber niemand ist für die Umsetzung verantwortlich. Es gibt eine Überprüfung, die keine Fortschritte misst, und einen Gipfel, der trotz all seiner Bühnen für die meisten Menschen unzugänglich bleibt, über deren Leben dort diskutiert wird. Die Berichterstatter:innen beider Regierungsparteien haben zwar erklärt, sie würden sich gegen die Kürzung wehren, und der Bundestag kann die Finanzmittel noch im November wieder auf das bisherige Niveau anheben. Aber ein Finanzierungstopf ist noch kein Plan. Ein Land, das sich die stärkste Armee Europas leisten kann, kann es sich auch leisten, darüber zu entscheiden, was es für die globale Gesundheit will, und das auch klar sagen. Berlin hatte den Gipfel. Fehlt nur noch der Plan.

Dr. Unni Karunakara ist Senior Fellow der Global Health Justice Partnership an der Yale Law School in den USA und Richard von Weizsäcker Fellow an der Robert Bosch Academy in Berlin. Von 2024 bis 2025 leitete er kommissarisch das Internationale Institut für globale Gesundheit der Universität der Vereinten Nationen (UNU-IIGH). Von 2010 bis 2013 war er internationaler Präsident von Ärzte ohne Grenzen (Médecins Sans Frontières, MSF).