EU-Abfallrahmenrichtlinie : Wie Deutschland Lebensmittelabfälle reduzieren kann

Seit über einem Jahrzehnt bemüht sich die Politik in Deutschland, Lebensmittelabfälle zu reduzieren – bislang mit wenig Erfolg. Das Gesamtaufkommen stagniert seit Jahren bei rund elf Millionen Tonnen pro Jahr, weit entfernt vom Ziel der UN-Nachhaltigkeitsagenda, die Lebensmittelabfälle bis 2030 gegenüber 2015 zu halbieren. Und weit entfernt von den verbindlichen Vorgaben der im Herbst 2025 novellierten EU-Abfallrahmenrichtlinie.

Um der Richtlinie zu entsprechen, muss die Bundesregierung bis Juni 2027 wirksame Maßnahmen zur Reduktion von Lebensmittelabfällen im Kreislaufwirtschaftsgesetz verankern. Die EU-Vorgaben eröffnen damit ein politisches Handlungsfenster, um die seit Jahren stagnierende Entwicklung in Deutschland voranzubringen.

Das Momentum ist da – es sollte genutzt werden

Mit der Novellierung der EU-Abfallrahmenrichtlinie hat die EU-Kommission im vergangenen Jahr erstmals verbindliche Reduktionsziele eingeführt – wenn auch auf einem geringeren Ambitionsniveau als zuvor: Bis 2030 sollen Herstellung und Verarbeitung ihre Lebensmittelabfälle um zehn Prozent gegenüber dem Referenzzeitraum 2021–2023 senken; Handel, Außer-Haus-Verpflegung sowie private Haushalte um 30 Prozent. Die Bundesregierung muss die EU-Abfallrahmenrichtlinie bis Juni 2027 in nationales Recht umsetzen.

Anstatt diese Gelegenheit zu nutzen und die neuen Vorgaben ambitioniert umzusetzen, enthält der vorgelegte Referentenentwurf des Bundesumweltministeriums lediglich die europarechtlich vorgeschriebenen Mindestmaßnahmen: Information, Bildung, Lebensmittelspenden, Vernetzung und Innovationsförderung – Maßnahmen, die in Deutschland seit Jahren im Einsatz sind, bislang weitgehend ohne Wirkung auf die Gesamtabfallmenge.

Zudem sieht der Entwurf die Streichung der Obhutspflicht vor, die Hersteller und Händler dazu verpflichtet, bei Vertrieb, Lagerung und Transport dafür zu sorgen, dass Waren gebrauchstauglich bleiben und nicht vernichtet werden. Sie ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz besonders relevant, weil sie die rechtliche Grundlage für ein potenzielles Vernichtungsverbot, ein Vermeidungsgebot sowie Dokumentations- und Berichtsvorgaben ist.

Begründet wird die Streichung mit der Integration in die EU-Ökodesignverordnung – die sich jedoch nur auf Gebrauchsgüter bezieht, nicht auf Lebensmittel. Für Lebensmittel entstünde somit eine Regelungslücke: Der deutsche Gesetzgeber verliert mit der Streichung die Möglichkeit, entsprechende Vorgaben zur Vermeidung von Lebensmittelabfällen für die Unternehmen per Verordnung im Kreislaufwirtschaftsgesetz zu verankern. Bislang wurden solche Vorgaben nicht genutzt, da die Bundesregierung auf freiwillige Zielvereinbarungen gesetzt hat.

Freiwilligkeit auf dem Prüfstand

Die bisherigen Maßnahmen zur Reduzierung von Lebensmittelabfällen lassen sich weitestgehend in zwei Bereiche unterteilen: Zum einen in Verbraucherbildung, zum anderen in freiwillige Zielvorgaben für unterschiedliche Bereiche entlang der Wertschöpfungskette. Die 2012 initiierte Kampagne „Zu gut für die Tonne“ sollte das Bewusstsein bei Verbraucherinnen und Verbrauchern schärfen.

Mit der Nationalen Strategie zur Reduzierung der Lebensmittelverschwendung erweiterte die Bundesregierung 2019 diesen Ansatz um die Möglichkeit, freiwillige Zielvereinbarungen für die Bereiche Landwirtschaft, Verarbeitung, Handel und Außer-Haus-Verpflegung gemeinsam mit den Sektoren zu erarbeiten. Lediglich für den Handel und die Außer-Haus-Verpflegung konnten Zielvereinbarungen getroffen werden – allerdings mit unterschiedlichem Erfolg: An der Vereinbarung für die Außer-Haus-Verpflegung beteiligen sich weniger als ein Prozent aller Unternehmen. Dabei entfällt etwa ein Fünftel des Gesamtabfalls auf diesen Bereich.

Im Handel dagegen, auf den mit etwa sieben Prozent nur ein kleiner Anteil der Gesamtabfallmenge entfällt, ist die Beteiligung größer: Die 14 teilnehmenden Unternehmen decken laut Thünen-Institut zusammen mehr als 80 Prozent des Lebensmitteleinzelhandels ab und reduzierten ihre Lebensmittelabfälle innerhalb von zwei Jahren um 25 Prozent.

Dieser Erfolg zeigt: Freiwillige Vereinbarungen können wirksam sein, wenn begleitende Unterstützung und Beratung zur Verfügung stehen. In den abfallintensiveren Bereichen aber fehlen bisher wirksame Ansätze. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die bisherigen Maßnahmen ausreichen, um die verbindlichen EU-Ziele bis 2030 zu erreichen. Auch der Bundesrechnungshof kritisierte im November, dass es der Nationalen Strategie zur Reduzierung der Lebensmittelabfälle an effektiven Maßnahmen mangelt.

Chancen für eine wirksamere Umsetzung nutzen

Ein Blick nach Spanien zeigt, dass es auch anders geht: Dort sind Lebensmittelunternehmen seit 2025 verpflichtet, Abfallvermeidungspläne zu erstellen und umzusetzen. Ähnliche Regelungen ließen sich auch in Deutschland etablieren – etwa auf der Grundlage der Obhutspflicht für Lebensmittel im Kreislaufwirtschaftsgesetz. Um diesen politischen Spielraum zu erhalten, ist es wichtig, die Obhutspflicht nicht aufzugeben.

Hilfreich für solche verpflichtenden Vorgaben kann eine ISO-Managementsystemnorm sein, die kurz vor der Veröffentlichung steht. Sie bietet Unternehmen entlang der Lieferkette einen zertifizierbaren Standard, mit dem sie Lebensmittelabfälle messen und dokumentieren können. Zudem besteht mit der 2025 auf Bundesebene eingerichteten Kompetenzstelle zur Reduzierung von Lebensmittelabfällen und -verlusten eine Anlaufstelle für Beratung und Schulungen, die sich auch an Unternehmen richtet.

Eine politisch ambitionierte Umsetzung der EU-Richtlinie in Deutschland wäre eine Chance, denn der gesellschaftliche Konsens ist groß: Weite Teile der Politik, Wirtschaft und Gesellschaft halten es für wichtig, Lebensmittelabfälle zu reduzieren.

Basierend auf einem Rechtsgutachten wird Agora Agrar im Herbst konkrete Handlungsoptionen für die Reform des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zur Reduktion von Lebensmittelabfällen entlang der gesamten Wertschöpfungskette aufzeigen.