Die Idee ist einfach und bestechend: Deutschlands Verwaltung digitalisiert sich nach dem „Einer für Alle“-Prinzip (EfA). Im Geiste der drei Musketiere von Alexandre Dumas haben sich die 16 Bundesländer und der Bund auf den Weg gemacht, die Mammutaufgabe der Verwaltungsdigitalisierung im Verbund zu organisieren. Und in der Tat ist unter dem Erwartungs- und Umsetzungsdruck des Onlinezugangsgesetzes (OZG) gelungen, was noch vor wenigen Jahren wohl kaum jemand für möglich gehalten hätte: Der Grundsatz „Einer für Alle“ hat den deutschen Föderalismus auf eine völlig neue Stufe der Zusammenarbeit gehoben.
Die Argumente für das EfA-Prinzip liegen auf der Hand: Von den 575-OZG-Leistungsbündeln, die bis Jahresende bundesweit digital angeboten werden sollen, entfallen allein rund 460 Leistungspakete auf Länder und Kommunen – eine kaum zu bewältigende Aufgabe innerhalb des engen zeitlichen Rahmens, den das OZG vorgibt. Um dieses ehrgeizige Ziel bis zum Stichtag Ende 2022 umzusetzen, wird nun überall im Land nach dem Vorbild der Musketiere digitalisiert: In 14 Themenfeldern entwickeln und betreiben die Länder (oder Länder-Verbünde) die zugehörigen OZG-Leistungen, die anschließend auf einem zentralen Marktplatz für andere Länder und Kommunen zur Mitnutzung bereitgestellt werden sollen. Auf diese Weise wird nicht nur die Entwicklungsleistung, sondern auch die finanzielle Belastung auf mehrere Schultern verteilt: Schätzungen zufolge lassen sich durch das gemeinsame OZG-Ökosystem rund sechs Milliarden Euro an Umsetzungskosten einsparen, solange Länder und Kommunen die EfA-Leistungen konsequent nachnutzen und keine eigenen Lösungen stricken. Soweit die Theorie.
Denn auf der Zielgeraden des OZG sorgt das EfA-Prinzip für reichlich Fragezeichen bei Ländern und Kommunen. Aus „Einer für Alle“ droht „Enttäuschung für alle“ zu werden. Was also ist passiert?
Zahlreiche Problemfelder
Die Bereitstellung der EfA-Leistungen erfolgt zu spät. Von 575 OZG-Leistungen waren bis Ende 2021 erst 48 Verwaltungsservices so implementiert, dass sie probeweise nachgenutzt werden können. Für einen Großteil der Leistungen ist der flächendeckende Roll-Out von den bereitstellenden Ländern erst für die zweite Jahreshälfte vorgesehen – zu spät für die fristgerechte technische Bereitstellung in den Bürgerämtern.
Die technischen Parameter der angebotenen EfA-Leistungen sind zudem nicht transparent. Soll sich das EfA-Prinzip flächendeckend durchsetzen, müssen die Angebote mit der IT-Landschaft der anschließenden Länder und Kommunen kompatibel sein. Ob sich eine EfA-Leistung in die kommunale Umgebung vor Ort integrieren lässt, kann allerdings oft erst bei der technischen Bereitstellung festgestellt werden. Auch die Frage der Schnittstellen zu den Fachverfahren kann derzeit nicht flächendeckend beantwortet werden.
Das Efa-Prinzip wirkt darüber hinaus nicht bis auf die kommunale Ebene. Denn die über den sogenannten FIT-Store zur Verfügung gestellten EfA-Leistungen können von den Kommunen derzeit nicht abgerufen werden – sie dürfen es aufgrund der rechtlichen Hürden schlicht nicht. Um Kommunen zur Nachnutzung der EfA-Leistungen zu berechtigen, müssen die Länder aktuell 16 unterschiedliche Regelungen treffen. Dies erfordert insbesondere in den Flächenländern einen großen Abstimmungsbedarf zwischen Land und Kommunen. Ist die rechtliche Hürde geschafft, besteht für die kommunale Seite schließlich noch immer das Risiko, dass für jede abgerufene EfA-Leistung Umsatzsteuer anfällt.
Ein weiterer Kritikpunkt: Es gibt kaum belastbare Zahlen zu den EfA-Nachnutzungskosten. Eine kameralistische Planung, wie sie in der öffentlichen Verwaltung gefordert ist, kann ohne konkrete Zahlen nicht vorgenommen werden. Darüber hinaus sehen die Regelungen insbesondere auf kommunaler Ebene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor, nach denen jede EfA-Leistung gegen eine Eigenentwicklung sowie gegen bereits getätigte kommunale Investitionen abgewogen werden müsste. Mit welchem Argument sollten sich Kommunen in einer solchen Situation also für den EfA-Weg entscheiden?
Der aktuelle Blindflug bei der IT-Sicherheit und beim Datenschutz ist ebenfalls ein Problem. So wurde in der Nachnutzungsverprobung in Thüringen und Niedersachsen zuletzt festgestellt, dass in den EfA-Projekten Fragen der IT-Sicherheit und des Datenschutzes oft nicht berücksichtigt wurden. Dies ist insbesondere dann von datenschutzrechtlicher Bedeutung, wenn bei der Umsetzung fachspezifische Portale unter Beteiligung mehrerer oder sogar aller Bundesländer betroffen sind. Sollen sich Fehler wie bei der Einführung der elektronischen Patientenakte nicht wiederholen, müssen die Herausforderungen mit Blick auf IT-Sicherheit, Datensicherheit und Datenschutz mit Priorität angegangen werden. Bisher wurde dafür zu wenig Zeit aufgewendet.
Retten wir die EfA-Idee!
Doch noch ist es nicht zu spät, die EfA-Idee zu retten und ihr zum Erfolg zu verhelfen. Auf der Bundesebene brauchen wir dazu jetzt eine schnelle Verabredung. Dafür schlagen wir ein Fünf-Punkte-Rettungsprogramm für das EfA-Modell vor:
- Soll sich das EfA-Prinzip flächendeckend durchsetzen, muss der Bund zusätzliche finanzielle Anreize setzen und am besten die anfallenden Nachnutzungskosten für EfA-Leistungen übernehmen. Auf jeden Fall muss ein einheitliches Auftreten am Ende auch die wirtschaftlich beste Lösung für Länder und Kommunen darstellen.
- Wir brauchen einen verlässlichen Überblick, wann EfA-Leistungen zu erwarten sind. Das muss sich dann auch zwingend in einem neuen Zeitplan und konkreten Meilensteinen für die bestehende OZG-Umsetzungsfrist zum Ende des Jahres niederschlagen.
- Die offenen vertrags- und vergaberechtlichen Fragen der Verwaltungsdigitalisierung müssen mit Hochdruck angegangen werden. Ziel muss es sein, dass EfA-Leistungen zwischen Bundesländern mitgenutzt und über Inhouse-Strukturen bis auf die kommunale Ebene weitergegeben werden können – vergaberechtskonform und ohne Ausschreibung.
- Die Adaptierbarkeit der bereitgestellten EfA-Leistungen in unterschiedlichen kommunalen Umgebungen muss durch ein standardisiertes und transparentes Verfahren wirklich sichergestellt werden. Wir unterstützen daher den Vorschlag aus den „Lessons Learned“ zur EfA-Nachnutzungsverprobung, dass dies durch einen „Pool an digital-affinen Kommunen“ gelöst werden kann, mit denen technische und organisatorische Herausforderungen frühzeitig identifiziert werden.
- Die gesetzlichen Anforderungen an Datenschutz, Datensicherheit und IT-Sicherheit müssen in allen EfA-Projekten standardmäßig geprüft und umgesetzt werden. Aufbauend darauf braucht es gegebenenfalls eine Gesetzesinitiative, um die Problemlagen in diesen Bereichen zu beheben.
Wenn wir diese Schritte mit Bund und Ländern schnell vereinbaren und umsetzen, kann es für das „Einer für Alle“-Prinzip noch ein Happy End geben. Bleibt alles beim Alten, entwickelt sich das Vorzeigeverfahren nicht nur zum Hemmschuh für den OZG-Prozess, sondern auch für eine zukunftsweisende Idee des Föderalismus.
Alexander Schweitzer (SPD) ist Minister für Arbeit, Soziales, Transformation und Digitalisierung des Landes Rheinland-Pfalz. Sein Parteikollege Fedor Ruhose ist dort Staatssekretär und Beauftragter der Landesregierung für Informationstechnik und Digitalisierung (CIO & CDO).
