Non-ETS : Warum die EU sowohl Emissionsstandards als auch CO2-Bepreisung braucht

Die wesentliche Herausforderung ambitionierter Klimaziele besteht darin, sie wenn nötig auch durchsetzen zu können. Die Europäische Kommission hat im Fit-for-55 Paket Instrumente vorgeschlagen, mit denen die Klimaziele des Green Deals erreicht werden sollen. Die dafür notwendige Transformation aller Sektoren ist immens. Offen allerdings ist, welche gesellschaftlichen Anstrengungen dafür erforderlich sind. Wenn grüne Technologien rapide günstiger werden und die gesellschaftliche Unterstützung sich immer breiter verankert, wird das Erreichen der Ziele vielleicht einfacher werden als gedacht.

Andersherum könnte es ohne eine solche dynamische Entwicklung umso härter werden – darauf sollte man sich laut Frans Timmermans schon jetzt einstellen. Das wiederum legt nah, dass man Instrumente braucht, die im Fall der Fälle genau das sein müssen: „hart“ im Hinblick auf die Durchsetzung der Ziele. Diese Notwendigkeit ist eine fundamentale Abkehr vom bisherigen regulatorischen Ansatz, den man zumindest rückblickend als eine Politik des Samthandschuhs bezeichnen kann.

Doch mit welchen Instrumenten kann man ambitionierte Klimapolitik durchsetzen? Und sind die Vorschläge der EU dafür gut aufgestellt? Speziell im Verkehrssektor waren bisher Emissionsstandards für neue Fahrzeuge das Mittel der Wahl, um eine Umorientierung der Autoherstellern hin zur Elektromobilität zu forcieren. Dieses Instrument war zwar nicht der einzige Grund, aber sicher ein entscheidender Faktor dafür, dass dies weitestgehend gelungen ist. Der de-facto Ausstieg aus dem Verbrenner durch einen Standard von null Gramm pro Kilometer, den die Kommission nun bis 2035 vorschlägt, ist eine konsequente Weiterverfolgung dieses Weges.

Weil bereits viele Hersteller selbst einen Ausstieg angekündigt haben, wird dieses Instrument vielleicht gar nicht besonders hart sein müssen. Ob das so ist wird wesentlich davon abhängen, wie sich die Kosten für Elektrofahrzeuge und die Barrieren für ihre Anschaffung beziehungsweise Nutzung zukünftig entwickeln. Wenn die Kosten weniger stark sinken als in den optimistischen Prognosen und der Ausbau der Ladeinfrastruktur hinterherhinkt, wird man die Standards brauchen, um mit der Automobilindustrie über eine finanzielle Beteilung an Kaufprämien und den Ausbau der Infrastruktur „auf Augenhöhe“ verhandeln zu können.

Emissionshandel drängt CO2-intensive Autos aus dem Markt

Die Standards haben jedoch auch zwei wesentliche blinde Flecken im Hinblick auf die Emissionsreduktion. Erstens: Solange sie noch über Null liegen, also bis zum Jahr 2034, können Hersteller auch weiterhin Autos mit Verbrennermotoren verkaufen, insbesondere wenn sie sehr effizient im Spritverbrauch sind. Dies kann zu einem Rebound-Effekt führen, das heißt die Tankrechnung wird pro Kilometer günstiger und man fährt und emittiert dafür mitunter mehr.

Zweitens: Die Standards regulieren nicht den Ausstieg aus den Altfahrzeugen, die je nach Land auch dann noch gefahren werden, wenn sie schon älter als 20 Jahre sind. Beides kann dazu führen, dass die Emissionen weniger starken sinken als notwendig – ähnlich wie seinerzeit bei der Kohleverstromung, wo trotz zunehmendem Anteil an Erneuerbaren die Emissionen kaum zurückgingen.  

Hier kommt das neue europäische Emissionshandelssystem (ETS) für Straßenverkehr und Gebäude ins Spiel. Es deckelt die Emissionen und garantiert damit, dass insgesamt nur noch so viel Sprit verbraucht wird, wie zur Erreichung der Klimaziele erlaubt ist. Dabei gilt: Je höher die Nachfrage nach Sprit und je ambitionierter das Klimaziel, desto höher der Preis für Zertifikate – was gleichbedeutend mit der Härte des Instruments ist.

Wegen genau dieser Eigenschaft wird der Emissionshandel von prominenten Unterstützern auch als härtestes Klimaschutzinstrument überhaupt bezeichnet. Und in der Tat wird das neue ETS dies unter Beweis stellen müssen: Die Kommission will die Zahl der zur Verfügung stehenden Zertifikate ab 2024 jedes Jahr um 5,15 Prozent senken, was einer Emissionsreduktion von 30 Prozent in sechs Jahren entspricht – und eine erhebliche Trendwende im Vergleich zur Entwicklung der letzten Jahre erfordern wird.

Nur in Kombination gelingt die politische Durchsetzbarkeit 

Doch wenn das ETS qua Konstruktionsprinzip so hart sein kann wie nötig, braucht man dann überhaupt noch Emissionsstandards? Die Antwort ist „ja“, denn die Politik ist aller Voraussicht nach nicht in der Lage, beliebig hohe Preise durchzuhalten. Wo genau die Grenze der Durchhaltbarkeit liegt ist unklar, zumal sie sich über die Zeit verschieben kann. Erkennbar ist nur, dass es schon jetzt – im neuen wie im alten ETS – Maßnahmen im Fall übermäßiger Preisanstiege gibt (Artikel 29a beziehungsweise 30h der Richtlinie): Steigt der Preis zu schnell an, kann die EU-Kommission intervenieren und den Anstieg eindämmen. Da die Preise also nur graduell ansteigen werden, wird es eine gewisse Zeit brauchen, bis sich das ETS zu einem harten Instrument entwickelt hat – mitunter zu lange, um die Erreichung des Klimaziels 2030 durchsetzen zu können.

Vor diesem Hintergrund erfüllen die Emissionsstandards die Funktion, dass sie gezielt langwierige Entwicklungen von grünen Technologien zeitlich vorziehen – und somit den CO2-Preis effektiv verstärken. Damit reduzieren sie das Risiko, dass die zukünftige Emissionslücke so groß wird, dass sie die politische Grenze der Härte des ETS sprengen könnte. Das ist auch deswegen von Bedeutung, weil die Bepreisung von Emissionen durch das neue ETS erst ab 2026 erfolgen soll – und damit gerade einmal vier Jahre verbleiben, in denen es im Hinblick auf das Klimaziel 2030 überhaupt steuerungswirksam werden kann.

Die EU Kommission hat somit durch die Kombination eines de-facto-Ausstiegs aus dem Verbrenner und dem neuen ETS einen Rahmen vorgeschlagen, der in unterschiedlichen Segmenten der Verursacherkette (Autohersteller und Autofahrer) und Zeitachse (von jetzt bis 2035 beziehungsweise 2026 bis 2050) hart sein kann – und aller Voraussicht auch sein muss. Das gilt für den Straßenverkehr und in ähnlicher Form auch für den Gebäudesektor, wo die EU aufgrund geringerer regulatorischer Kompetenzen die Härte nicht gegenüber Firmen, sondern durch die neue Lastenteilungsverordnung gegenüber den Mitgliedsstaaten walten lassen muss.

Gerade weil sie hart sind oder zumindest sein können, ist der politische Widerstand gegen die vorgeschlagenen Instrumente entsprechend groß – vor allem was das neue ETS betrifft. Die Probleme sind bereits von der Einführung des deutschen Systems gut bekannt und es ist klar, dass es auf europäischer Ebene noch deutlich heraufordernder werden wird. Doch die Kritiker des ETS bleiben die Antwort schuldig, mit welchem Instrument sie stattdessen für die Härte sorgen wollen, die aller Voraussicht nach für die Erreichung der neuen Klimaziele nötig sein wird. Fit-for-55 bedeutet im Kern, dass man diesbezüglich vor keiner politischen Herausforderung mehr Halt machen darf. Wer das dennoch tut, hat die Tragweite der neue Klimaziele offensichtlich nicht verstanden.

Michael Pahle ist Leiter der Arbeitsgruppe „Klima- und Energiepolitik“ am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) sowie Leiter des Arbeitspakets Europa im Kopernikus-Projekt Ariadne.