Europäische Verhandlungsposition : Arzneimittelpreise sind kein Instrument der Standortpolitik

Mit dem GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz hat der Bundestag im Juli ein Paket beschlossen, das die gesetzliche Krankenversicherung 2027 um 16,3 Milliarden Euro entlasten soll. Der Beitrag der Pharmaindustrie fällt dabei geringer aus als zunächst vorgesehen. Der GKV-Spitzenverband spricht deshalb von einem „Schonprogramm für die Pharmaindustrie“. Dass die Arzneimittelpreise vergleichsweise wenig zur Konsolidierung beitragen, hat auch damit zu tun, dass in der politischen Diskussion Drohungen der Pharmaindustrie mit Standortverlagerungen im Raum standen und somit Gesundheits- und Industriepolitik vermischt wurden.

Gesundheitspolitik verfolgt in Bezug auf Arzneimittel eine Kombination aus drei Zielen: niedrige Preise, schnellen Zugang zu wirksamen Innovationen und eine verlässliche Versorgung. Industriepolitik will Wertschöpfung, Forschungsaktivität und Arbeitsplätze im Land halten. Alle Ziele sind legitim. Problematisch wird es, wenn sie mit demselben Instrument verfolgt werden. Der Erstattungsbetrag der GKV ist ein grobes Mittel zur Standortförderung. Forschungszulagen, Investitionsförderung und eine leistungsfähige Studieninfrastruktur erreichen die gewünschten Adressaten präziser und machen die Kosten politischer Entscheidungen sichtbar.

Vermischung von Politikzweigen

Diese Unterscheidung wird durch die amerikanische „Most-Favored-Nation“-Politik noch wichtiger. Die Executive Order von Mai 2025 zielt darauf, US-Arzneimittelpreise an Preise in vergleichbar entwickelten Ländern heranzuführen. Damit erhält der öffentlich sichtbare deutsche Erstattungsbetrag zusätzliche internationale Bedeutung. Hersteller haben einen stärkeren Anreiz, einen hohen deutschen Preis zu verteidigen, weil andere Märkte darauf Bezug nehmen können.

Wie leicht beide Politikfelder ineinanderlaufen, zeigt das Medizinforschungsgesetz, das seit 2024 vertrauliche Rabatte erlaubt. Mehrere Quellen zeigen, dass der Pharmakonzern Eli Lilly seine Investitionsentscheidung für ein Werk in Rheinland-Pfalz an die Aussicht auf diese vertraulichen Rabatte knüpfte und dass das Ministerium plante, diesen Wunsch im Gesetz aufzugreifen. Die Vermischung reicht über vertrauliche Erstattungsbeträge hinaus: Von den 2022 mit dem GKV-Finanzstabilisierungsgesetz eingeführten AMNOG-Leitplanken können Hersteller inzwischen ausgenommen werden, wenn sie einen Teil der klinischen Forschung und weitere F&E-Aktivitäten in Deutschland durchführen. Der Sachverständigenrat Gesundheit und Pflege hat diese Verknüpfung schon letztes Jahr kritisiert, da hierdurch Arzneimittelpreise vom nachgewiesenen Zusatznutzen entkoppelt werden und Standortförderung über die Beiträge der Versicherten finanziert wird.

Industriepolitik braucht eigene Programme

Erstattungspreise als gesundheitspolitische Größe sollten aber nur vom nachgewiesenen Zusatznutzen abhängen. Hier könnte, wie vom Sachverständigenrat Gesundheit und Pflege empfohlen, die stärkere Fokussierung auf indikationsübergreifende Nutzenmaße die Entscheidung objektivieren. Industriepolitik gehört in eigene Programme: Forschungsförderung, verbesserte Rahmenbedingungen für klinische Studien, steuerliche Anreize für F&E.

Die Trennung der Instrumente ist kein rein nationales Problem: Solange Hersteller einzelne Mitgliedstaaten gegeneinander ausspielen können, bleibt die Versuchung groß, Gesundheits- und Industriepolitik erneut zu vermischen. Erst eine gemeinsame europäische Verhandlungsposition nimmt diesen Druck von einzelnen Regierungen und macht die saubere Trennung der Politikfelder auch politisch durchhaltbar. In Ansätzen funktioniert dies auf europäischer Ebene bereits bei Regelungen zur Versorgungssicherheit, also genau da wo die Ziele der Politikfelder ineinander greifen. Für kritische Arzneimittel dienen Produktionsanreize in Europa beiden Zielen, weil sie zugleich Resilienz und Wertschöpfung stärken.

Die eigentliche Debatte gehört ohnehin auf die europäische Ebene. Solange jeder Mitgliedstaat für sich verhandelt, bleibt die Verhandlungsposition gegenüber global agierenden Herstellern schwach. Am Beispiel der USA ist aktuell beobachtbar, welcher Spielraum auf Seiten der Pharmafirmen existiert. Koordinierte europäische Preisverhandlungen können die Marktmacht der Nachfrager bündeln und systemisch für niedrigere Arzneimittelpreise sorgen. Ökonomisch ist ein Zielkonflikt zwischen niedrigen Preisen einerseits und Innovationsanreizen andererseits dokumentiert. Dieser Zielkonflikt muss national wie auf EU-Ebene transparent diskutiert werden. Zur Versachlichung würde in jedem Fall beitragen: Gesundheitspolitik verhandelt Preise nach Nutzen und Marktzugang, Industriepolitik gestaltet Rahmenbedingungen für Forschung und Produktion.

Professor Dr. Simon Reif ist Gesundheitsökonom und leitet die Forschungsgruppe „Gesundheitsmärkte und Gesundheitspolitik“ am ZEW Mannheim. Zudem ist er Professor für Volkswirtschaftslehre mit dem Schwerpunkt Gesundheitsmärkte an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg (FAU) und Mitglied im Munich Center for Health Economics and Policy (M-CHEP).