On-Demand-Verkehre : Wie der ÖPNV das Potenzial flexibler Mobilität verspielt

On-Demand-Verkehre (ODV) galten viele Jahre als zentrale Reform im öffentlichen Personenverkehr. Die neuen Mobilitätsdienste kombinierten digitale Buchung, Ortung und Bezahlung mit dem Pooling mehrerer Fahrgäste. Dadurch konnten Fahrten zu Preisen zwischen klassischen ÖPNV-Tarifen und Taxi angeboten werden. Das Modell versprach eine attraktive Alternative zum privaten Pkw und zugleich eine wirtschaftlichere Form flexibler Mobilität.

Mit der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) von 2021 wurden On-Demand-Verkehre erstmals als eigenständige Verkehrsformen verankert: als Linienbedarfsverkehr nach § 44 und als gebündelter Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG. Ziel war es, flexible Mobilität insbesondere im ländlichen Raum zu ermöglichen, geteilte Mobilität zu fördern und faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.

Die Regulierung war jedoch von Beginn an von der Sorge vor „Kannibalisierung“ und „Rosinenpickerei“ geprägt. Taxi- und Mietwagenunternehmen befürchteten vom Start weg neue Konkurrenz, während die ÖPNV-Branche argumentierte, dass neue Anbieter sich vor allem die lukrativen Strecken und Zeiten aussuchen könnten. ODV sollte deshalb eng in die bestehende ÖPNV-Struktur integriert und entsprechend gesteuert werden.

BMV trägt Großteil der Betriebskosten

In der Praxis erwiesen sich eigenwirtschaftliche Angebote nach § 50 PBefG aufgrund zahlreicher regulatorischer Vorgaben als wirtschaftlich nicht tragfähig. Die Entwicklung konzentrierte sich daher auf öffentlich finanzierte Ausschreibungen nach § 44 PBefG, die von den öffentlichen Aufgabenträgern in enger Kooperation mit den örtlichen ÖPNV‑Unternehmen erstellt wurden. Den Löwenanteil der Betriebskosten trägt bis heute das Bundesverkehrsministerium über die Konstruktion der Projektfinanzierung.

Hier setzt die zentrale Kritik der WZB-Analyse an: Die On-Demand-Verkehre wurden zunehmend „ÖPNVisiert“. Statt ihre spezifischen Stärken – Flexibilität, Digitalisierung, bedarfsgerechter Einsatz und Skalierbarkeit – zu nutzen, blieben sie an die Organisations- und Betriebslogiken des klassischen ÖPNV gebunden.

Die Untersuchung von 156 Ausschreibungen aus den Jahren 2020 bis 2025 zeigt, dass die Leistungen zunehmend kleinteiliger organisiert werden. Mehr als die Hälfte der Ausschreibungen sah weniger als fünf Fahrzeuge vor. Kleine Flotten erschweren Skaleneffekte und lassen Fixkosten stärker ins Gewicht fallen.

Unzählige Vorschriften bremsen die Verkehrsart

Ein zentraler Kostentreiber ist das Fahrpersonal. Die Nachfrage bei On-Demand-Verkehren schwankt stark, dennoch werden teilweise klassische Vollzeitstrukturen, tarifliche Vorgaben oder zusätzliche Qualifikationen verlangt. Dadurch entstehen Leerlaufzeiten und hohe Personalkosten. 128 der 156 Ausschreibungen enthielten detaillierte Vorschriften zum Fahrpersonal – von Sprachkenntnissen über Pausenregelungen, und ‑räume bis hin zur Kleiderordnung.

Weitere Anforderungen erhöhen die Kosten, ohne zwangsläufig einen entsprechenden Mehrwert für die Fahrgäste zu schaffen. Dazu zählen umfangreiche Dokumentationspflichten, Vorgaben zu Betriebssitzen, Fahrzeugausstattung, Ersatzfahrzeugen, Branding, Reinigung oder Ladeinfrastruktur. Kurze Vorlaufzeiten, Vertragsstrafen für schwer beeinflussbare Leistungskennzahlen und sehr spezifische Bieteranforderungen erhöhen zusätzlich die Risiken für Unternehmen.

Hinzu kommt eine technische Fragmentierung. Unter der Regie der ÖPNV-Unternehmen spiegeln die ODV genau die Vielfalt der Branche selbst wider. Alle machen ihr eigenes Ding. Ganz unterschiedliche Pooling-, Abrechnungs- und Fahrzeugsysteme erschweren Standardisierung und verhindern Synergien zwischen verschiedenen Angeboten. Dadurch bleibt auch die Möglichkeit begrenzt, durch größere Mengen und standardisierte Systeme Skaleneffekte zu erzielen und die Kosten zu reduzieren.

Die Ergebnisse der Studie lassen den Schluss zu, dass die mangelnde Wirtschaftlichkeit nicht grundsätzlich ein Problem des On-Demand-Ansatzes ist. Vielmehr entstehen wesentliche Kostentreiber bereits durch die vergaberechtlichen Rahmenbedingungen.

Auch Busse und Bahnen finanzieren sich nicht vollständig aus Fahrgeldeinnahmen. Die entscheidende Frage ist daher weniger, ob ODV vollständig eigenwirtschaftlich sein können, sondern welche verkehrlichen Wirkungen zu erzielen sind und wie die dafür notwendigen Eigenheiten gewahrt werden können.

Dazu müssen die On-Demand-Verkehre wieder stärker als eigenständige Mobilitätsangebote verstanden und gefördert werden und dürfen nicht als Miniaturausgabe von Rufbussen erscheinen. Beispiele wie Clevershuttle, Berlkönig, Flexa in Leipzig und insbesondere Sprinti in der Region Hannover zeigen, dass ODV insbesondere dann Wirkung entfalten, wenn sie als eigenständiges Produkt außerhalb der ÖPNV-Welt wahrgenommen werden.

Betreiber brauchen größere Freiheiten

Zudem sollte bei Ausschreibungen stärker zwischen dem „Was“ und dem „Wie“ unterschieden werden. Die öffentlichen Aufgabenträger sollten Verkehrsleistung, Verfügbarkeit und Qualitätsstandards definieren, den Betreibern aber größere Freiheiten bei der Umsetzung lassen und dies, ohne eine Unterstellung in die operative Logik des ÖPNV zu erzwingen.

Die zentrale Schlussfolgerung der WZB-Untersuchung lautet: Nicht die Idee des On-Demand-Verkehrs ist gescheitert, sondern seine institutionelle Umsetzung und die Integration in die ÖPNV-Welt haben einen großen Teil der ursprünglichen Chancen eingeschränkt. Aus einer digital geprägten Mobilitätsinnovation wurde ein kleinteiliger Bestandteil im bestehenden ÖV-Angebot.

Die Angst vor Kannibalisierung und Rosinenpickerei hat dem ODV die Potenziale geraubt, um als Alternative zum privaten Pkw in einer neuen Verkehrswelt wirksam zu werden.

Die Studie „Kannibalisierung und Rosinenpickerei? Wie die On-Demand Verkehre an die Kette des öffentlichen Verkehrs gebunden und damit teuer und unattraktiv wurde“ erscheint heute als Discussion Paper am WZB.