Robotaxis : Eine Gefahr für den ÖPNV?

Die Sorge vor sogenannten Robotaxis flammt wieder auf. Ein Bericht zur Verkehrsministerkonferenz warnt, dass große autonome Mietwagen- und Taxiflotten künftig den ÖPNV kannibalisieren könnten – vor allem durch internationale Plattformen wie Uber oder Bolt.

Tatsächlich ist die Sorge aufgrund der aktuellen Regulierungsmöglichkeiten unbegründet. Doch es stellt sich die Frage, ob und wie die bestehenden Regulierungswerkzeuge effizient eingesetzt werden können und ob die aktuelle Regulierungssystematik innovative Mobilitätskonzepte ermöglicht.

Bestehender Regulierungsrahmen ist ausreichend

Die Regulierung der Personenbeförderung fußt wesentlich auf der PBefG‑Novelle von 2021. Damals wurde breit über unregulierte Robotaxi‑Flotten diskutiert. Der Gesetzgeber führte zwei neue Verkehrsformen ein, um Flächenverkehre zu ermöglichen: den Linienbedarfsverkehr (§ 44 PBefG) und den gebündelten Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG). Ersterer ist dem klassischen Linienverkehr gleichgestellt, unterliegt Betriebs‑, Tarif‑ und Beförderungspflichten und kann öffentliche Ausgleichsmittel erhalten. Der gebündelte Bedarfsverkehr dagegen ist rein erwerbswirtschaftlich ausgerichtet, ohne solche Pflichten und ohne öffentliche Finanzierung. Offen ist bis heute, ob er – auch wenn dieser durch autonome Fahrzeuge erbracht wird – wirtschaftlich betrieben werden kann.

Im Rahmen der Novellierung wurde von Branchenakteuren befürchtet, dass unzählige Robotaxis die Straßen verstopfen und den ÖPNV verdrängen könnten. Deswegen wurden weitere Interventionsmöglichkeiten zur Regulierung von Robotaxis ins PBefG eingefügt, um deren Anwendungsfälle quantitativ zu begrenzen – etwa die Möglichkeit zur Begrenzung von Fahrzeugkontingenten sowie die Festlegung von zeitlichen und räumlichen Beförderungsbeschränkungen.

Diese Regulierungsmöglichkeiten ergänzen das sogenannte Örtlichkeitsprinzip, wonach Verkehre nur innerhalb der Gemeinde des Betriebssitzes erfolgen dürfen, sodass gebündelte Bedarfsverkehre nicht aus peripheren Regionen in die Oberzentren einsickern können. Weitere Abwehrmöglichkeiten wie die Festlegung von Höchst- und/oder Mindestentgeltvorgaben, die Festlegung von Sozialstandards sowie eine Rückkehrpflicht runden die Regulierungsmöglichkeiten für die zuständige Behörde ab. Insgesamt drängt sich der Eindruck auf, dass gerade wegen der regulatorischen Aufmunitionierung der zuständigen Behörden bislang in Deutschland nur ein einziger Verkehr als gebündelter Bedarfsverkehr beantragt und genehmigt wurde.

Auch der Mietwagenverkehr (§ 49 PBefG) birgt Risiken. Er ist maßgeblich durch die obligatorische Rückkehrpflicht geprägt, kann aber ebenfalls mit Mindestentgelten gelten und in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern mit Instrumenten des gebündelten Bedarfsverkehrs auf den Mietwagenverkehr reguliert werden, sofern App-vermittelte Fahrten dort mehr als 25 Prozent des Gelegenheitsverkehrs ausmachen.

Es steht zu vermuten, dass die gewerbliche Personenbeförderung mit autonomen Fahrzeugen daher primär als Mietwagenverkehre beantragt und genehmigt werden. Hierfür spricht, dass durch den Wegfall des Fahrzeugführers der wirtschaftliche Nachteil aus der für die Mietwagenverkehre bestehenden Rückkehrpflicht kompensieren könnte.

Anwendung bestehender Regulierung als Herausforderung

Der mit der Rückkehrpflicht intendierte regulatorische Nachteil verliert daher ökonomisch an Bedeutung. Der Einsatz großer autonomer Flotten im Gelegenheitsverkehr wird bei Städten mit unter 100.000 Einwohnern kaum zu erwarten sein und auch der Anteil der per App vermittelten Fahrten dürfte über 25 Prozent des Fahrtaufkommens im gesamten Gelegenheitsverkehr (Taxis, Mietwagen und gebündelter Bedarfsverkehr) ausmachen, sodass alle für den gebündelten Bedarfsverkehr genannten Regulierungsinstrumente dort auch für den Mietwagenverkehr eingesetzt werden können.

Die Anwendung der Regulierung ist keinesfalls trivial, wie Beispiele aus anderen Städten zeigen. Einerseits erreichten Mietwagenverkehre mangels des Einsatzes der Regulierungswerkzeuge unerwünschte Ausmaße, da im Umland genehmigte Verkehre in die lukrativeren Innenstädte einsickerten, gegen die Rückkehrpflicht verstießen und sogenannte Schwarzarbeit verbreitet war. Hier gilt es, durchgreifende Kontrollmechanismen zu etablieren. Andererseits wurden Regelungen für Mindestbeförderungsentgelte gerichtlich gekippt, da sie unter anderem zu hoch oder nicht nachvollziehbar genug waren.

Unsicherheiten und Risiken können sich rechtlich auch aus der Anwendung der Instrumente ergeben. Kontingentierungen können zwar helfen, übermäßige Robotaxi‑Flotten zu begrenzen, wirken jedoch nicht rückwirkend, sondern erst bei der Wiedererteilung von Genehmigungen. Sinnvoll ist deshalb eine Kombination verschiedener Werkzeuge und klare Kriterien für die Auswahl der Unternehmen.

Ist die bisherige Regulierung sinnvoll?

Abschließend stellt sich daher die Frage, ob die bisherige Regulierung sinnvoll ist. Der Schutz des aktuellen regulatorischen Gefüges um seiner selbst willen ist jedenfalls kein hinreichender Grund. Die Regulierungsidee des Personenbeförderungsrecht stammt aus den 1930er Jahren. Ziel war es, die verschiedenen Verkehrsformen regulatorisch auf Abstand zueinander zu halten, um unterschiedlichen Verkehrsangeboten mit unterschiedlichen Beförderungseigenschaften eine auskömmliche Existenz zu sichern.

Der Einsatz autonomer Fahrzeuge kann grundsätzlich in allen Verkehrsformen erfolgen, sodass alle von den Vorteilen profitieren. Zugleich wirkt eine Regulierung nach Verkehrsformen der Entwicklung völlig neuartiger Geschäftsmodelle entgegen. Wenn es die technologischen Möglichkeiten erlauben, muss es legitim sein, den Sinn der aktuellen Rahmenbedingungen in Frage zu stellen. Diese technologischen Möglichkeiten bringt das autonome Fahren mit sich, da Verkehre damit völlig anders kalkuliert werden können, als dies bisher mit Fahrpersonal in jedem Fahrzeug der Fall ist.

Öffentliche Mobilität dient der Daseinsvorsorge und soll der Bevölkerung Zugang Mobilität zu gewährleisten. Die Frage, ob Robotaxis zulässig sein sollten oder nicht, ist daher keine Frage des Schutzes einzelner Geschäftsmodelle, sondern welche Angebote die Bedürfnisse der Bevölkerung am besten bedienen. Verkehre der Daseinsvorsorge müssen vor ruinösem Wettbewerb geschützt werden – aber nicht fahrerbasierte vor fahrerlosen Geschäftsmodellen. Vielmehr bedeutet der Schutz, dass ein Level Playing Field erreicht werden muss. Ein fahrerloses Geschäftsmodell, welches zum Beispiel neben einem lukrativen Innenstadtbereich noch ein defizitäres Gebiet im Außenbereich auch zu Randzeiten bedienen muss, darf nicht von einem anderen fahrerlosen Geschäftsmodell kannibalisiert werden, welches nur den Innenstadtbereich bedient.

Mobilität auch abseits der Innenstädte

Zum Status quo ist festzuhalten, dass die aktuellen Regulierungsinstrumente verhindern können, dass Robotaxis den Kern-ÖPNV kannibalisieren. Um das Potenzial autonomer Verkehre zu heben, ist es jedoch erforderlich, dass wie bei der Verkehrsministerkonferenz angeregt, das Personenbeförderungsgesetz analysiert werden soll, um Anpassungsvorschläge für eine bestmögliche Integration autonomer Fahrzeuge zu ermöglichen.

Unabhängig von dem Einsatz von Robotaxis muss es zukünftig im Sinne der Daseinsvorsorge Werkzeuge geben, die verhindern, dass Mobilität ausschließlich dort angeboten wird, wo dies wirtschaftlich ist: etwa nur in Innenstadtbereichen und nur zu Zeiten mit hoher Nachfrage.