Deutschland droht bei der Digitalisierung den Anschluss zu verlieren. Die wenig zufriedenstellende Netzabdeckung wird dabei vielerorts ebenso beklagt wie die fehlende Versorgung mit schnellen Internetzugängen. Im Quervergleich der EU-Staaten liegt Deutschland in der Tat eher im unteren Mittelfeld was die Verfügbarkeit von schnellem Internet betrifft. Dies ist vielen hinlänglich bekannt, auch durch eigene Erfahrungen.
Weniger bekannt ist jedoch, dass auch die Nachfrage sich in Deutschland eher zögerlich entwickelt. Wo schnelles Internet nämlich verfügbar ist, bestellt nur rund jeder Zweite auch tatsächlich einen Anschluss. Beim ultraschnellen Breitband mit mehr als 100 Mbit/s ist es sogar nur jeder vierte Haushalt, der den Anschluss bestellt, wenn er denn verfügbar ist. Die Gründe für die zögerliche Nachfrage sind sicherlich vielfältig. Auffällig ist allerdings, dass Deutschland nicht nur bei der Verfügbarkeit von Breitband, also dem Angebot, und gleichermaßen der Nachfrage nach schnellem Internet hinterherläuft. Auch bei den Inhalten zeichnen wir uns nicht gerade durch eine besondere Innovationsfreudigkeit aus. Ganz allgemein herrscht oftmals eine eher skeptische und ablehnende Haltung gegenüber neuen Angeboten.
Misstrauen gegenüber neuen Geschäftsmodellen
Airbnb wird mit Argwohn betrachtet, weil es Mieter in begehrten Wohnlagen zu verdrängen droht. Uber, CleverShuttle und andere machen den Taxiunternehmen das Leben schwer, genauso wie die Versandapotheken Wettbewerbsdruck auf stationäre Apotheken ausüben. Ebooks sind für stationäre Buchhändler und auch Verlage sicher nur begrenzt eine freudestiftende Erscheinung, denn wer kauft schon Ebooks im stationären Handel? Die politische Reaktion auf diese teils disruptiven Geschäftsmodelle besteht oftmals in Verboten oder überaus strikten Regulierungen.
Angesichts neuer technologischer Möglichkeiten wird viel zu selten gefragt, wie denn eine Marktregulierung vernünftigerweise angepasst werden kann, um Chancen zu ermöglichen. Stattdessen wird oft versucht, alte Geschäftsmodelle, so lange es nur geht, vor neuen Technologien zu schützen und neue Geschäftsmodelle in einen bestehenden, oftmals Jahrzehnte alten Rechtsrahmen zu pressen, ohne den Sinn der Regulierung zu hinterfragen.
Politik zögert bei Innovationen
Zugleich tut der Staat, da wo er selbst als Akteur gefordert wird, bemerkenswert wenig. In den Bereichen E-Government und Open Data, also der öffentlichen Bereitstellung von behördlichen Daten, sieht es in Deutschland – gerade im europäischen Quervergleich – nicht sonderlich gut aus. Im Bereich elektronischer Gesundheitsdienste liegt Deutschland sogar auf dem vorletzten Platz in der EU.
Die zögerliche und eher ablehnende Haltung gegenüber neuen Diensten beruht oftmals auf Befürchtungen, die keineswegs vollkommen unberechtigt sind. Während das Altbewährte bekannt ist, ist bei neuen Diensten nicht immer klar, „was alles passieren kann“. Das Bundeswirtschaftsministerium versucht daher seit geraumer Zeit, die Idee sogenannter Reallabore voranzutreiben. Reallabore sollen Testräume für Innovationen und Regulierungen sein.
Reallabore könnten Testfeld für Datenteilungspflicht sein
Damit ist gemeint, dass bestimmte neue Dinge in der Realität für einen begrenzten Zeitraum in einem begrenzten Bereich erprobt werden. So ließen sich etwa prinzipiell neue Regeln für den Taximarkt lokal begrenzt erproben, um zu evaluieren, welchen Konsequenzen Regeländerungen wirklich haben. Auch für das Übernachtungsgewerbe (Stichwort: Airbnb) ließe sich modellhaft erproben, welche Regeln zu welchen Ergebnissen führen. Erforderlich ist dafür jedoch eine wirklich systematische Evaluation dieser Experimente.
Für E-Government könnten noch stärker Erfahrungen einzelner Kommunen oder Bereiche ausgewertet werden. Die momentan intensiv diskutierte Idee, eine Datenteilungspflicht (Stichwort: „Daten für alle“) einzuführen, könnte zunächst etwa für Unternehmen eines Sektors (etwa Personenbeförderung oder Energie) eingeführt werden, um dann die Resultate zu evaluieren und aus möglichen Fehlern gegebenenfalls zu lernen. Großartig wäre es aus meiner Sicht, wenn hier etwa Unternehmen in öffentlicher Hand, von denen es ja gerade im Energie- und Verkehrsbereich einige gibt, als positive Beispiele vorangingen, da gerade öffentliche Unternehmen sich ja – zumindest in öffentlichen Bekundungen – dem Gemeinwohl besonders verpflichtet fühlen.
Auch konventionelle Ansätze haben Fehler
Richtig ist, dass ein solch experimenteller Ansatz in der Regulierung nicht ohne Fehler sein wird. Der bisher weit verbreitete Ansatz, Innovationen und neue Geschäftsmodelle in alte Regulierungen pressen zu wollen oder ganz zu unterbinden, ist jedoch auch keineswegs fehlerfrei. Nur sind Innovationen, die nicht stattfinden, schwer zu beobachten. Die Idee, Reallabore als Testräume noch stärker als bisher zu nutzen, ist daher ein wichtiger Schritt hin zu einer innovationsoffenen Regulierung.
Die grundsätzliche Idee, Testräume einzurichten, um so Innovationen zu erproben und Regulierungen immer wieder zu evaluieren, gilt im Übrigen nicht nur in den Bereichen der Energiewende, der Mobilität und der Digitalisierung. Auch in anderen Bereichen gilt es zu evaluieren, in wie weit bestehende Regulierungen ihr Ziel erreichen und ob nicht andere Formen der Regulierung die gesteckten Ziele besser erreichen können.
Innovationsfreundliche Regulierung als beste Lösung für alle
So mehren sich etwa seit Jahren in Wissenschaft und Strafverfolgung die Zweifel, ob die aktuelle Prohibition des Cannabisanbaus, -handels und -konsums das eigentliche Ziel, insbesondere suchtgefährdete Menschen und ganz besonders Jugendliche möglichst wirksam zu schützen, erreicht wird. Wie sehr viele andere auch bin ich davon überzeugt, dass dies nicht der Fall ist, sondern das Gegenteil richtig: Jugendliche werden am besten vor dubiosen Dealern geschützt, wenn es einen behördlich regulierten Cannabis-Markt für Erwachsene gibt und so der Schwarzmarkt weitgehend ausgetrocknet wird. Die Prohibition halte ich für verantwortungslos. Gleichwohl sind andere Menschen der gegenteiligen Auffassung. Um Klarheit zu schaffen, können daher Modellprojekte sinnvoll sein, wie sie Friedrichshain-Kreuzberg, Münster und Düsseldorf einrichten wollen oder wollten. Dass selbst dies wiederum bisher von der Bundesregierung rigoros abgelehnt wird, ist nicht nur innovationsfeindlich, sondern auch tragisch für viele Menschen.
Besser für alle wäre eine wirklich innovationsoffene Regulierung, die nicht an alten Zöpfen festhält, sondern sich selbst sowohl mit technischem Fortschritt als auch empirischen Erkenntnissen weiterentwickelt, und zwar in allen Bereichen.
Justus Haucap ist Professor für Volkswirtschaft an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf und Gründungsdirektor des dort ansässigen Düsseldorf Institute for Competition Economics. Von 2008 bis 2012 war Haucap Vorsitzender der Monopolkommission.
