Das „Effizienz-Paradoxon“ : Wenn Datenintegration zu Macht wird

Die Verheißung der Registermodernisierung klingt unspektakulär: Der Staat soll nicht länger nach Informationen fragen, über die er bereits verfügt. Das Nationale Once-Only-Technical-System (NOOTS) verbindet dafür Register, Onlinedienste und Fachverfahren. Ein Fortschritt, den man nicht zu klein verstehen sollte. Der eigentliche Hebel liegt nämlich nicht darin, Formulare ins Netz zu stellen, sondern Information über bisherige Grenzen hinweg nutzbar zu machen. Manche dieser Grenzen sind technische Altlasten. Manche sind Ausdruck organisatorischer Machtverhältnisse. Und manche sind bewusst gesetzte Schutzmechanismen. Über die dritte Kategorie – die Machtfrage – wird bei der Registermodernisierung praktisch nicht gesprochen; sie läuft vornehmlich als Effizienzprojekt.

Digitalisierung und vor allem KI erhöhen die Integrationsfähigkeit von Daten. Datenintegration erzeugt Informationsmacht, und Informationsmacht erzeugt einen Zielkonflikt zwischen Effizienz und Machtbegrenzung. Dieselbe Integrationsfähigkeit, die den Staat nach innen mächtiger macht, macht ihn nach außen abhängiger.

Getrennte Zuständigkeiten sind keine Zufälle

Verwaltung ist im Kern Informationsverarbeitung über organisatorische Grenzen hinweg. Genau diese Grenzen adressiert die Integrierbarkeit digitaler Daten. Andere Eigenschaften des Digitalen verändern, was mit einzelnen Daten geschieht. Integrierbarkeit verändert, welche Grenzen zwischen ihnen noch gelten. Integration hat vier aufeinander aufbauende Ebenen: die Verknüpfung von Daten, das Koppeln von Systemen, Zusammenführen von Prozessen und schließlich werden institutionelle Zuständigkeiten aufgelöst. Je höher die Integration reicht, desto mehr berührt sie jene Trennungen, die rechtsstaatlich gewollt sind.

Aus Effizienzsicht wirken getrennte Zuständigkeiten wie historisch gewachsen. Sie sind aber keine Zufälle. Ein Teil wahrt organisatorische Machtverhältnisse (Vier-Augen-Prinzip, Mitbestimmung), ein anderer ist spezifisch staatlich: Föderalismus, Gewaltenteilung, Datenschutz als Grundrecht und richterliche Kontrolle begrenzen den Staat, damit Information und Entscheidungsgewalt nicht an einer Stelle zusammenlaufen. Das Bundesverfassungsgericht begründete 1983 das Recht auf informationelle Selbstbestimmung damit, dass harmlose Daten durch Verknüpfung gefährlich werden.

Daraus folgt das Kernproblem: Effizienzsteigernde Integration hebt jene Trennungen auf, die staatliche Macht begrenzen. Integration ist letztlich ein politisches und nur vorgelagert ein technisches Problem.

Wie weit ein integrierter Datenbestand genutzt werden kann, hängt allerdings vom Werkzeug ab. Klassische regelbasierte Software optimiert, was sich in Regeln fassen lässt. Die eigentlichen Engpässe der Verwaltung lassen sich so aber nicht fassen: wenn Einzelfälle beurteilt werden oder Ausnahmen gelten.

KI verschärft das Kernparadox

Hier setzt KI an. Bei klassischer Software ist Korrektheit binär und durch eindeutige Spezifikationen definiert. Bei KI ist sie ungefähr, gerade weil KI Probleme adressieren kann, die sich nicht scharf definieren lassen. Weil keine komplizierten Integrationsregeln formuliert werden müssen (und können!), werden integrierte Datenbestände nun im großen Stil auswertbar und nicht nur technisch verbindbar. Statt nur Nummern und Tabellen führt KI auch Akten, Notizen, Gutachten und Freitext zusammen. Das verschärft das Kernproblem.

Viele Hindernisse in Verwaltungsprozessen sind machtbezogener und nicht technischer Natur. Daran ändert Technik nichts. Wo KI am politischen Charakter des Engpasses scheitert, bleibt der Effizienzgewinn aus. Die Integration der Bestände ist dann aber bereits vollzogen.

Produktiv, aber nicht effektiv?

Auch dort, wo KI greift, ist der Gewinn (eine „Digitalisierungsdividende“) keine eindeutige Größe. Nützlichkeit fragt, was beim Endnutzer ankommt, Produktivität nach dem Output je Arbeitsstunde und danach, wessen Stunden dabei gezählt werden, Effektivität, ob überhaupt das richtige Problem gelöst wird, und Legitimität danach, ob das Verfahren selbst Vertrauen und Nachvollziehbarkeit erzeugt. Diese vier Größen stehen in einem Spannungsverhältnis. Ein Vorgang kann also produktiv und zugleich ineffektiv sein.

Oft geht es nur ums Digitalisieren ohne Ziel

Welche Kriterien in welcher Kombination optimiert werden sollen, müsste vor Beginn eines Vorhabens entschieden werden. Diese Diskussion findet aber selten statt. Zu „digitalisieren“ oder „KI einzusetzen“ formuliert kein Ziel. Enttäuschung folgt aus unklaren Erwartungen.

Die öffentliche Debatte verfehlt diesen Punkt auf zwei spiegelbildliche Weisen: Die Registermodernisierung wird als Infrastrukturprojekt diskutiert, in dem Macht nicht vorkommt. Umgekehrt wird bei der Datenintegration mit einem Anbieter wie Palantir über Macht gesprochen, aber vielfach am Thema vorbei: Es geht weder um die Gesinnung des Firmengründers noch um Datenschutz gegenüber einem US-Unternehmen. Sondern darum, in welchem Ausmaß Checks and Balances, also die bewusste Beschränkung exekutiver Kontrolle, der Effizienz geopfert wird.

Abhängigkeit macht politisch verwundbar

Eine Ebene höher wiederholt sich dasselbe Muster mit umgekehrtem Vorzeichen. Wer Integrationsvorteile ernsthaft nutzen will, bindet sich an globale technische Ökosysteme aus Cloud, KI-Modellen und Infrastruktur. Integration erzeugt Kopplung. Kopplung erzeugt Lock-in. Ein einzelnes Werkzeug ist ersetzbar, ein komplettes Ökosystem dagegen kaum. Abhängigkeit wird politisch, sobald die betroffene Funktion kritisch ist: Bei Polizei- oder Gesundheitsinfrastruktur wird aus technischer Bindung politische Verwundbarkeit.

Die Kontrolle bündelt sich hier nicht beim Staat, sondern wandert ab: Binnenstaatlich wirkt zu viel Macht bei der Exekutive, außen zu wenig Kontrolle über die eigene Handlungsfähigkeit bedrohlich. Souveränität ist nicht Autarkie, sondern Kontrollfähigkeit. Lässt sich der Anbieter wechseln, lassen sich Daten migrieren, und wird verhindert, dass ein Externe ein Vetorecht haben? Den äußeren Konflikt kann Politik durch Redundanz mildern. Den inneren nicht: Dort ist die Trennung selbst der Schutz.

Machtumverteilung muss sichtbar sein

Eine technische Lösung dafür gibt es nicht. Notwendig ist ein Verfahren, das diese Konflikte sichtbar macht, statt sie beiläufig zu entscheiden. Erstens sollte nicht die Trennung begründungspflichtig sein, sondern die Integration: Sie verlangt eine Folgenabschätzung und darf deshalb kein Nebenprodukt technischer Entscheidungen sein. Zweitens muss vor Beginn des Digitalisierungsvorhabens feststehen, was Vorrang hat. Drittens müssen technische und organisatorische Architekturen immer überprüfbar bleiben.

Jede Integrationsentscheidung verteilt Informationsmacht neu. Die Frage ist, ob sie das sichtbar tut oder unbemerkt.

Alexander Pretschner ist Gründungsdirektor im Direktorium des Bayerischen Forschungsinstituts für Digitale Transformation (Bidt). Er ist Professor für Software & Systems Engineering an der TU München und Vorsitzender des wissenschaftlichen Direktoriums des bayerischen Forschungsinstituts für software-intensive Systeme. Dieser Text ist die Kurzfassung eines Essays, der hier zur Verfügung steht.