Digitale Verwaltung : Wie wird die Verwaltung zukunftsfest?

Blockchain, Quantencomputing, Metaverse, Cloud und Open Source sind Themen, die Politik und Verwaltung bewegen. Die Verwaltung soll agiler und digitaler werden, hieß es noch in der Koalitionsvereinbarung der Ampelkoalition. Dabei bereitet schon die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) Schwierigkeiten. Cyberattacken gefährden digitale Infrastrukturen und Anwendungen. Gefordert wird Resilienz im digitalen Kontext. Darüber hinaus geht es um eine doppelte Transformation, eine Verbindung von Digitalisierung und Nachhaltigkeit – große Aufgaben!

Gerade weil für die Digitalisierung angesichts der knappen Kassen wenig Geld zur Verfügung steht, sollten Innovationen mutig angegangen werden, am besten durch Experimente und Reallabore, um ihre Wirkung in der Praxis gemeinsam mit den Betroffenen zu testen und aus den Erfahrungen zu lernen. Dazu bedarf es intelligenter und innovativer „Zwischen“-Lösungen. Dieser Beitrag stellt einen Auszug aus einer in Kürze erscheinenden umfangreicheren Ausarbeitung zu Spuren, Pfaden und Horizonten, die in die digitale Zukunft weisen, dar. Dabei geht es nicht um Einzelfragen, sondern um gemeinsame Muster und Querverbindungen, die hinter den Kulissen erkennbar werden.

Angesichts einer Welt, die von Volatilität, Unsicherheit, Komplexität und Mehrdeutigkeit geprägt ist, reichen vermeintliche Lösungen für die Ewigkeit nicht mehr aus. Gerade die Digitalisierung ist ständig im Fluss und erlebt sogenannte disruptive Innovationen à la Smartphone oder generative Sprachmodelle, wie ChatGPT. Deshalb kann Digitalisierung nicht wie im Maschinenzeitalter als Standardisierung und Automatisierung verstanden werden. Das Drehen an kleinen Schräubchen im Maschinenraum mag zudem für die operative Umsetzung von Einzelmaßnahmen ausreichend sein, für bedeutungs- und wirkungsvolle Transformationen ist das Erkennen von Mustern und die Initiierung selbstverstärkender und lernender Prozesse erforderlich.

Flexibilisierung

Digitalisierung kann die Verwaltung schneller und flexibler machen – doch das passiert nicht automatisch. Denn ebenso wie fixes Recht erzeugen klassische Algorithmen und Programme, die normative Verbindlichkeit und automatischen Vollzug beanspruchen, eine neue Bürokratie. Auch sie fußen auf den klassischen bürokratischen Prinzipien Berechenbarkeit, Gleichheit und Effizienz und sind daher in der Regel nur für vorhersehbare und gleichmäßige Sachverhalte, aber weniger für Unsicherheit, Wandel und Innovation geeignet.

Wenn am Abend drei Busse mit Geflüchteten vor dem Rathaus erscheinen, kann der Bürgermeister nicht erst europaweit ausschreiben, wie es sein Programm vorsieht, weil die Menschen müde sind, Hunger haben und schnell ein Dach über dem Kopf brauchen. Entscheidet er aber pragmatisch und lösungsorientiert, wird das in dem algorithmischen Programm als Fehler vermerkt und als solcher transparent gemacht. Damit die Verwaltung also auch auf neue Situationen regieren kann, muss es auch bei zunehmender Digitalisierung immer Raum für Abweichungen geben.

In einer realen Welt, die von Komplexität und Kontingenz geprägt ist, sind flexible Infrastrukturen und Anwendungen erforderlich. Dabei geht es etwa um Software, die sich flexibel und „automatisch“ anpasst und um alles, was mit „as a service“ auf aktuelle kundenorientierte Bedarfe eingeht, also „Infrastructure as a service“, „Platform as a service“) bis hin zu flexiblen Organisationsformen, wie „Government as a service“.

Digitalisierung soll auch zum Bürokratieabbau beitragen. Digitale Souveränität und ein menschenzentrierter Ansatz sind das Ziel. Das heißt, neben der Abweichung vom algorithmischen Programm muss auch eine andere Art der Zielerfüllung durch alternative Mittel und Wege (funktionale Äquivalente) möglich und zulässig sein, ähnlich wie der polizeirechtlichen Rechtsfigur des Austauschmittels, wenn damit das Ziel der Gefahrenabwehr oder Störungsbeseitigung genauso gut oder besser erreicht wird.

Dynamische Informationscluster

Das Bürgeramt, die One Stop Agency im Bereich der Wirtschaftsförderung sowie der Einheitliche Ansprechpartner im Rahmen der EU-Dienstleistungsrichtlinie stellen Ansätze dar, um Informationen zu bündeln und einen „Full Service“ für bestimmte Lebenslagen zu bieten, der einzelne Informationen oder Zugänge „vor der Klammer“ zusammenfasst und damit Bürokratie abbaut.

Eine ähnliche Funktion erfüllen der Portalverbund sowie Nutzerkonten im Rahmen des Onlinezugangsgesetzes oder eine digitale Identität, die verschiedene Nachweise umfasst und zu einem selbstbestimmten und nutzerfreundlichen Umgang mit dem digitalen Ich beiträgt sowie eine einheitliche Identifikationsnummer oder das Once-Only-Prinzip bei der Wiederverwendung von Stammdaten mit Genehmigung des Inhabers.

Den Gedanken der Bündelung könnte man etwa auch bei einer Baugenehmigung verwenden und sie als kompakten elektronischen Informationsträger ausstatten, der neben der eigentlichen Genehmigung zum Bauen Grundbuch- und Katasternachrichten, Prüfberichte des Schornsteinfegers, Informationen nach dem Wärmeplanungsgesetz oder für Grundsteuermessdaten sowie aktuelle Kontostände für kommunale Beiträge und Gebühren enthält.

Diese Informationen könnte man, angelehnt an das Prinzip der Plattformen auch dynamisieren, indem im Sinne eines fließenden Rechts aktuelle und fortlaufend angepasste Inhalte zur jeweiligen Rechtslage bereitgestellt werden. Zusätzlich kann man aus dem Ansatz der Plattformen neben gebündelten und aktuellen Informationen auch Angebote und Erfahrungen zum Austausch und zur Zusammenarbeit aufnehmen.

Dynamik durch föderale Architekturen

Zentrale Organisationen und Hierarchien sind überkomplex und schwerfällig. Entscheidungswege entwickeln sich häufig zu einem Flaschenhals. Zudem sind sie störungsanfällig und wenig resilient. Schon das Internet entstand aus dem Gedanken, dass nicht alle Macht an einer Stelle konzentriert sein sollte, sondern eine Netzwerkstruktur viele Vorteile für Handlungs- und Einsatzfähigkeit bei komplexen und wechselnden Situationen und Herausforderungen bietet. Aus dem Management ist dazu der Vergleich zwischen einem Tanker und flexiblen Schnellbooten bekannt.

Vielfalt und Dynamik erfordern daher auch im Rahmen der Digitalisierung föderale Architekturen und modulare Systeme. Dezentrale autonome Organisationen, die etwa der Blockchain zugrunde liegen, oder ein sogenanntes Domain Driven Design bei Softwarearchitekturen stellen Beispiele aus der Informatik dar. Aus dem Management weiß man, dass viele Touchpoints zu Kunden und aus diesem aktuellen Wissen gewonnene, budgetbasierte Ansätze im Vertrieb erfolgreicher sind als eine zentrale Steuerung.

Andererseits ist bei aller Dezentralisierung erforderlich, dass eine gemeinsame Mission und Strategie erkennbar werden sowie dezentrale Lösungen interoperabel sind. Um im obigen Bild zu bleiben: Der Admiral will, dass alle Schnellboote in die gleiche Richtung fahren, ebenso wie ein Dirigent, der ein Orchester mit selbständigen professionellen Musikern leitet, einen einheitlichen Klangkörper formen will. Im Bereich der Strategie müssen daher Zweck und Ziele klar sein, im Bereich der Zusammenarbeit und Übertragbarkeit geht es um Schnittstellen und Standards.

Insgesamt lautet die Herausforderung, eine Kohärenz zwischen den übergreifenden politischen Zielen sowie Organisationszielen und der Autonomie, Eigenverantwortung und dem Entrepreneurship der dezentralen Akteure herzustellen. Neuere Ansätze einer Handlungsfähigkeit in Netzwerken mit situativen, kompetenzbasierten Entscheidungsmustern, bei denen derjenige Akteur handelt, beziehungsweise die Leitung übernimmt, der es im Hinblick auf Situation, Ausstattung und Kompetenz am besten kann, sowie das Prinzip „Einer für alle“ gehen in diese Richtung. Allerdings müssen dazu nicht nur das Recht weiterentwickelt werden, sondern auch das Bewusstsein einer gemeinsamen Verantwortung der Akteure für bestmögliche Lösungen hinter den eigennützigen Interessen der einzelnen Akteure zurücktreten.

Hermann Hill lehrt und forscht an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.