Standpunkt : Der EU-Emissionshandel: besser als sein Ruf

Die klimapolitische Situation in Deutschland ist seit nunmehr zwölf Jahren durch eine sehr merkwürdige Dualität geprägt. Die Deutsche Klimapolitik, die im Wesentlichen aus dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) besteht, beackert ein Feld, dass die Europäische Union mit dem Europäischen Emissionshandel eigentlich bereits bestellt hat. Deutschland verweigert sich damit der Arbeitsteilung, die die EU vorsieht: Während auf supranationaler Ebene die Emissionen im Bereich der Energiegewinnung und in Unternehmen mit Großfeuerungsanlagen reguliert werden sollen, ist der „Rest“ den Nationalstaaten überlassen

Die Tatsache, dass sich Deutschland dazu entschlossen hat, das Energie-Feld doppelt zu beackern, und seine Aufgaben in den Bereichen, in denen es eigentlich national zuständig wäre, eher lax anzugehen, wirft einige Fragen auf. Beispielsweise die, wie die Doppelbehandlung auf zwei wichtige Parameter wirkt, die es bei der Klimapolitik im Auge zu behalten gilt: Die europäische Kohlendioxid-Emission und die europäischen Vermeidungskosten. Die Antwort auf diese Frage hängt vor allem davon ab, zu welchen Schlüssen man bezüglich der Funktionsfähigkeit des Emissionshandels kommt.

Nationale Klimapolitik ist schädlich

Würde man diagnostizieren, dass dieser gut funktioniert, wäre für eine nationale Klimapolitik à la EEG kein Platz. Im Gegenteil, man müsste zu dem Schluss kommen, dass nationale Klimapolitik schädlich ist, weil sie geeignet wäre, die kosteneffiziente Allokation der Vermeidungsaktivitäten, die der Emissionshandel innerhalb Europas erzeugt, zu zerstören. Bei einem funktionierenden Emissionshandel würde das EEG keinen Einfluss auf die CO2-Emissionen nehmen – wäre diesbezüglich also vollständig redundant. Dafür aber würde es die Vermeidung, die zur Einhaltung des Caps notwendig ist, massiv verteuern. Kurz gesagt, funktioniert der Emissionshandel, müsste eine rationale, im nationalen und im europäischen Interesse liegende Klimapolitik das EEG sofort abschaffen.

Die gängige Methode, um zu entscheiden, wie gut der Emissionshandel funktioniert, besteht darin, zwei Parameter als Maße heranzuziehen: zum einen die Preise, die für Emissionsrechte am Markt entstehen und zum anderen die Überschussmengen, die für Emissionsberechtigungen berechnet werden. Die Kurzversion der gängigen Analyse lautet: Der Emissionshandel leidet unter viel zu niedrigen Preisen und die sind vor allem darauf zurückzuführen, dass zu viele Rechte im Markt sind. Diese Diagnose ist unvollständig und zumindest teilweise falsch.

Zu niedrige Preise?

Politiker und Medien neigen dazu, anzunehmen, dass die Höhe des Preises darüber entscheidet, ob es zu einer spürbaren Emissionsvermeidung kommt oder nicht. Das ist allerdings falsch, denn die Frage, wie hoch die Vermeidung ausfällt, wird beim Emissionshandel ausschließlich durch die Festlegung des Cap, also der Menge der insgesamt vergebenen Emissionsberechtigungen festgelegt. Mit dem Cap ist eine restriktive Begrenzung der Emissionsmengen verbunden, die nicht überschritten werden können, gleichgültig wie hoch der Preis ist. Dennoch kritisieren auch vereinzelt Ökonomen den niedrigen Preis und zwar aus zwei Gründen.

Erstens gehen von niedrigen CO2-Preisen nur geringe Anreize zur Entwicklung neuer emissionsarmer Technologien aus, und zweitens erzeugen Preise unter zehn Euro pro Tonne CO2 keine Effizienz, weil die die Grenzschäden von CO2-Emissionen bei mindestens 30 Dollar pro Tonne gesehen werden.

Beginnen wir mit dem letzten Argument. Der Emissionshandel ist ein Second-best-Instrument, das heißt, sein Ziel besteht darin, ein politisch vorgegebenes Emissionsziel kosteneffizient zu erreichen. Dieses politische Ziel orientiert sich an Mengen, nicht an Preisen. Weltweit besteht Einigkeit darüber, dass die Erwärmung auf zwei Grad begrenzt werden muss, und in Europa geht es darum, bis 2030 gegenüber 1990 40 Prozent CO2-Emissionen einzusparen. Der Cap ist so bemessen und wird so Schritt für Schritt reduziert, dass dieses Ziel erreicht wird. Man kann dieses Mengenziel kritisieren, aber man sollte folgendes dabei nicht vergessen: Der Cap ist ein politischer Kompromiss, der zwischen den europäischen Staaten verhandelt wurde und der auch die Interessen der Länder widerspiegelt, die nicht an einer strengen Klimapolitik interessiert sind. Trotzdem ist die 40-Prozent-Reduktion ein großer Schritt. Keine andere Region auf dieser Erde kann eine ähnliche Reduktionsleistung vorweisen. Die Diskussion um die Schärfe des Emissi-onshandels muss geführt werden. Aber sie sollte nicht vermengt werden mit der Frage, ob der Emissionshandel funktioniert oder nicht.

Bleibt das Argument, dass zu niedrige Preise keine Anreize für Innovationen bilden. Wie hoch die Innovationsleistungen sind, die sich kausal auf den Emissionshandel zurückführen lassen, ist eine empirische Frage, die nicht ganz einfach zu beantworten ist. Die lapidare Auskunft, die Anreize seien zu schwach, ist nicht sehr überzeugend. Investitionen in die Entwicklung neuer Technologien orientieren sich nicht an aktuellen Preisen, sondern an Erwartungen der Akteure über zukünftige Preise – und diese Erwartungen sind nicht beobachtbar. Damit ist aber auch eine Aussage über die Stärke der Anreize verlässlich nicht zu leisten. Erste empirische Untersuchungen zeigen Hinweise darauf, dass die Anzahl der Patente für CO2-arme Technologien kausal durch den Emissionshandel angestiegen ist (Calel und Dechezleprêtre 2015). Es wäre keine Überraschung, wenn die Empirie zeigen würden, dass die Innovationsanstrengungen weitaus größer sind, als es die gegenwärtig niedrigen Preise erwarten lassen.

Zu viele Emissionsrechte?

Die Preise für Emissionsrechte sind zwar niedrig, aber sie sind nicht Null. Das bedeutet, dass der Cap nach wie vor bindend ist. Wäre er es nicht, wäre der Wert der marginalen Emissionsberechtigung Null und damit auch der Preis. Die Überschussmengen werden gern als Beweis dafür herangezogen, dass der Emissionshandel in Europa nicht funktioniert. Die Anzahl der Emissionsberechtigungen, die insbesondere in der zweiten Handelsperiode zwischen 2008 und 2012 ausgegeben wurden, übersteigt die eingelösten Emissionsrechte tatsächlich erheblich. Drei Gründe dürften dafür verantwortlich sein: Die schwache Konjunktur in weiten Teilen der EU, die Zufuhr von Emissionsrechten durch CDM (Clean Development Mechanism) und die Förderung der erneuerbaren Energien in Deutschland.

Welche Rolle spielen dabei die Emissionsrechte, die über die CDMs in Form von CERs (Certified Emission Reductions) und ERUs (Emission Reduction Units) nach Europa gelangen? Ein Problem entsteht nur dann, wenn es zur Anrechnung von außereuropäischen CO2-Vermeidungen kommt, obwohl diese das Kriterium der Zusätzlichkeit nicht erfüllen. Es ist schwer abzuschätzen, in welchem Umfang das der Fall ist. Fest steht allerdings, dass die Frage des Monitoring der CDMs keine Frage ist, die irgendwelche Zweifel an der Funktionsfähigkeit des Emissionshandels rechtfertigt.

Das Erstaunliche an dem Hinweis auf den Überschuss an Emissionsrechten ist, dass er als Beweis dafür gewertet wird, dass der Emissionshandel nicht funktioniert. Tatsächlich aber bedeutet der Überschuss, dass die Vermeidungsanstrengungen im Emissionshandelssektor über das hinausgegangen sein müssen, was notwendig gewesen wäre, um den Cap einzuhalten. Der Überschuss zeigt eine Übererfüllung der Vermeidungsverpflichtung an. Das ist eigentlich eine gute Nachricht, weil damit nicht weniger gesagt ist, als dass die Emissionsvermeidung stärker ausfiel als geplant bei gleichzeitig sehr niedrigen Preisen – was gleichbedeutend mit niedrigen Vermeidungskosten ist.

Bei der Beurteilung der Überschussmengen wird ein Punkt notorisch übersehen, der eigentlich offensichtlich sein sollte. Unternehmen haben Planungshorizonte von mehreren Jahren, und sie müssen die essenziellen Produktionsfaktoren sicher vorhalten. Es ist kaum anzunehmen, dass Energieversorger die Emissionsrechte, die sie unbedingt brauchen um produzieren zu können, „auf Sicht“ kaufen. Da eine Übertragung der Rechte auf spätere Jahre und Handelsperioden möglich ist, lassen sich Emissionsrechte auf Lager legen. Genau das werden die Unternehmen tun, und angesichts der gegenwärtig niedrigen Preise werden sie relativ hohe Lagerbestände anlegen. Es gibt leider keine Daten darüber, wie die ausgegebenen und noch nicht eingelösten Rechte auf die Unternehmen verteilt sind, die dem Emissionshandel unterliegen. Deshalb kann nicht beurteilt werden, wie viel des Überschusses auf Lagerhaltung zurückzuführen ist – aber es dürfte ein beträchtlicher Anteil sein.

Begünstigt wird dies durch ein Koordinationsproblem, das sich den betroffenen Unternehmen stellt. Um den Cap genau einzuhalten, müsste die Summe der CO2-Reduktionsmaßnahmen aller Unternehmen exakt der notwendigen Reduktion entsprechen. Da es keinen Koordinationsmechanismus gibt, der das sicherstellt, und Investitionen in CO2-Reduktion von den Preiserwartungen der Akteure abhängen, ist es hoch wahrscheinlich, dass es zu einer Überproduktion von CO2-Vermeidung kommt, die ex post dann zum Aufbau von Lagerkapazität genutzt wird.

Empirische Befunde

Seit der ersten Einführung des Emissionshandels sind nunmehr zwölf Jahre vergangen. Das ist eine ausreichend lange Zeitspanne, um daranzugehen, empirische Untersuchungen darüber anzustellen, welche Effekte der Emissionshandel hatte. Eine Kausalanalyse kann dabei natürlich nur gelingen, wenn der Vergleich zwischen einer Treatmentgruppe und einer Kontrollgruppe möglich ist. Man muss Unternehmen miteinander vergleichen, die vor der Einführung des Emissionshandels einem gemeinsamen Trend gefolgt sind und von denen einzelne dann dem Emissionshandel unterworfen wurden und andere nicht. Es gibt inzwischen eine relativ große Zahl von Arbeiten, in denen genau das geleistet wird. (1) Für die ersten beiden Handelsperioden lassen sich signifikante Emissionsreduktionen nachweisen, die durch den Emissionshandel ausgelöst worden sind (Egenhofer et al. 2011). Beispielsweise zeigen Ellerman und Feilhauer (2008) für die erste Handelsperiode CO2-Einsparungen in Deutschland in der Größenordnung von 5,7 Prozent bis 6,3 Prozent jährlich. Wohlgemerkt, dabei handelt es sich um die CO2-Reduktionen, die kausal auf den Emissionshandel zurückgeführt werden können, also beispielsweise unabhängig vom EEG sind. Zusammen mit den Befunden von Calel und Dechezleprêtre (2015) zur Innovationswirkung des Emissionshandels, zeigt die bisher vorliegenden empirische Evi-denz übereinstimmend, dass der Emissionshandel bei den beiden zentralen Erfolgsmaßen CO2-Reduktion und Innovationsanreiz deutliche Effekte hat. Es gibt jedenfalls keinerlei empirische Evidenz dafür, dass der Emissionshandel dabei scheitern könnte, die politischen Ziele der europäischen Klimapolitik kosteneffizient zu erreichen.

Was zu tun ist

Die bisher vorgebrachten Argumente zeigen, dass weder der niedrige Preis noch die Überschussmengen geeignet sind, die These zu stützen, dass der Emissionshandel versagt und die in ihn gesetzten Erwartungen nicht erfüllt. Erst recht kann daraus nicht gefolgert werden, dass die deutsche Klimapolitik eine vernünftige Alternative oder eine notwendige Ergänzung des Emissionshandels sei. Es bleibt dabei, dass CO2-Vermeidung durch erneuerbare Energien ein redundantes Instrument ist, auch, wenn sich die Redundanz aufgrund des Puffers aus Überschussrechten erst mit einer Zeitverzögerung einstellt. Es bleibt auch wahr, dass der Emissionshandel, der mit Sicherheit die politische Zielvorgabe von 40 Prozent Reduktion bis 2030 erreicht, sie mit hoher Wahrscheinlichkeit übertrifft und dabei die Vermeidungskosten minimiert, einem Instrumentarium wie dem EEG überlegen ist, das vollständig auf Kosteneffizienz verzichtet und die Ausnutzung von Vermeidungskostenunterschieden über Ländergrenzen hinweg a priori ausschließt.

Dennoch bleiben offene Fragen und besteht weiterer Forschungsbedarf. Vorrangig ist zu klären, welche Konsequenzen sich aus den Überschussmengen ergeben, wie ihr Zustandekommen zu erklären ist und wie sie sich auf den weiteren Handel auswirken werden. Antworten auf diese Fragen wird es nur geben, wenn die Wissenschaft Zugang zu den Daten erhält, die die Frage beantworten, wie diese Rechte über die Emittenten verteilt sind.

Es wäre fatal, wenn die Kritik am Emissionshandel weiter dafür genutzt werden würde, eine Legitimation für das EEG zu schaffen. Es muss vielmehr darum gehen, den Emissionshandel weiter zu entwickeln und auszubauen. Beispielsweise durch die Einbeziehung aller Sektoren im Rahmen eines Upstream-Verfahrens und durch die Integration weiterer Länder. Wenn die Überschussmengen tatsächlich ein Problem darstellen – was bisher nicht belegt ist – dann empfiehlt es sich, für eine Reform zu werben, die es erlaubt, flexibel auf eventuell auftretende Marktverwerfungen zu reagieren. Technisch wäre das sehr einfach zu lösen. Lautet die Diagnose, dass zu viele Rechte auf dem Markt sind, lassen sich durch eine einfache Offenmarktpolitik Korrekturen problemlos durchführen. Der Aufwand dafür wäre minimal und würde der Kritik, die darauf verweist, dass die Preise zu niedrig und die Mengen zu hoch sind, die Grundlage entziehen. Vielleicht ist die Tatsache, dass es in dieser Richtung sehr wenige Initiativen gibt, genau dadurch zu erklären. Vielleicht geht es letztlich doch darum, die nationale Klimapolitik Deutschlands zu rechtfertigen und nicht darum, eine rationale europäische Klimapolitik durchzusetzen.

Professor Joachim Weimann ist Professor für Wirtschaftspolitik an der Universität Magdeburg.

Literatur

Calel, R., and A. Dechezlepreâtre (2015): Environmental policy and directed technological change: Evidence from the European carbon market. Review of Economics and Statistics 10.1162/ REST_a_00470.

Egenhofer, C., M. Alessi, N. Fujiwara, and A. Georgiev (2011): The EU Emissions Trading System and climate policy towards 2050: Real incentives to reduce emissions and drive innovation? CEPS Special Report, Centre for European Policy Studies.

Ellerman, A. D., and B. K. Buchner (2008): Over-allocation or abatement? A preliminary analy-sis of the EU ETS based on the 2005/06 emissions data. Environmental and Resource Econom-ics 41, 2, 267–87.

Ellerman, A. D., and S. M. Feilhauer (2008): A topdown and bottom-up look at emissions abate-ment in Germany in response to the EU ETS. Working Paper 2008-017, MIT Center for Energy and Environmental Policy Research, Cambridge, MA.

Martin R., M. Muulsy, U. J. Wagnerz (2016): The Impact of the European Union Emissions Trading Scheme on Regulated Firms: What Is the Evidence after Ten Years? Review of Environmental Economics and Policy, 10, 1, 129–148.