Standpunkt : Plädoyer für eine Kohlenstoffsteuer

Laut derzeitigem Stand wird Deutschland seine selbstgesteckten Klimaschutzziele bis 2020 deutlich verfehlen. Die Energiewende und Klimapolitik gehören daher zu den schwierigsten Punkten bei einer Regierungsbildung, wie sich beim Scheitern der Jamaika-Verhandlungen gezeigt hat. Dabei gibt es einige Aspekte die von zentraler Bedeutung sind, die aber dennoch in öffentlichen Debatten kaum erwähnt werden. Um diese Aspekte geht es in diesem – bewusst undiplomatisch formulierten – Appell an die zukünftige Bundesregierung (unabhängig von deren Zusammensetzung).

Ein Weg, den man beim Klimaschutz beschreiten kann, ist über sektorale Ziele – welcher Sektor der Volkswirtschaft sollte bis wann die Emissionen um wie viel Prozent senken? Diese Ziele können dann implementiert werden mit Hilfe von regulatorischen Einzelmaßnahmen in bestimmten Sektoren, wie zum Beispiel einer Zwangsschließung von Kohlekraftwerken. Dabei handelt es sich bisweilen um den Weg des geringsten Widerstandes, weil Akteure in einzelnen Sektoren kompensiert werden können (zum Beispiel über subventionierte Kapazitätsreserven im Energiesektor).

Aus ökonomischer Sicht wünschenswert wäre jedoch ein einheitliches Preissignal, das in allen Sektoren der Volkswirtschaft gleich starke Anreize zur Emissionsminderung und zu Investitionen in emissionsarme Technologien setzt. Ohne einen einheitlichen Emissionspreis werden einige Sektoren überproportional stark belastet, während vorhandene, kostengünstige Minderungsoptionen in anderen Sektoren nicht ausgeschöpft und Investitionen nicht getätigt werden. Der Weg über sektorale Ziele und Einzelmaßnahmen ist letztlich ein planwirtschaftlicher Weg, während der Weg über einen umfassenden, für alle Sektoren einheitlichen Emissionspreis ein marktwirtschaftlicher Ansatz ist.

Einzelmaßnahmen keine Werbung für Energiewende

Die Schäden, die durch das Fortschreiten auf dem Weg des geringsten Widerstandes entstehen, sind dabei weit größer als die heimischen Zusatzkosten die durch ineffiziente Regulierung entstehen. Stellen wir uns vor, die zukünftige Bundesregierung ergreift harte Einzelmaßnahmen in verschiedenen Sektoren, um das Klimaschutzziel Deutschlands bis 2020 doch noch zu erreichen. Selbst wenn das gelingen sollte, wäre die Außenwirkung negativ: andere Länder können dann erkennen, dass selbst der „Musterschüler“ in Sachen Klimaschutz seine Ziele nur mit Hilfe von Notmaßnahmen erreichen konnte.

Ein positives Signal könnte Deutschland hingegen senden, wenn hierzulande ein sauberes, umfassendes Instrument für den Klimaschutz in Form einer Kohlenstoffsteuer implementiert würde, das marktwirtschaftlichen Akteuren die Freiheit lässt, selber zu entscheiden welche Investitionen oder Desinvestitionen (zum Beispiel Kraftwerksschließungen) sinnvoll sind. Dass diese Anreize momentan nicht in ausreichendem Maße gesetzt wurden, kann jeder Verbraucher selber erkennen an Preisen, die häufig nicht die Umweltschäden widerspiegeln (ein Flug von Köln/Bonn nach Berlin kostet zum Beispiel zeitweise 9,98 Euro bei Ryanair, das Bahnticket kostet ein Vielfaches).

Um auch in der Zukunft eine Vorreiterrolle beim Klimaschutz zu spielen, sollte Deutschland mit gutem Beispiel vorangehen nicht nur bei den Emissionszielen, sondern auch bei der Wahl der klimapolitischen Instrumente. Ein einheitlicher Emissionspreis sollte in jedem Land das Basisinstrument für effizienten Klimaschutz sein, das durch andere Instrumente ergänzt werden kann, und es sollte schnellstmöglich nach der Regierungsbildung in Deutschland implementiert werden.

Für die Außenwirkung Deutschlands beim Klimaschutz wäre es wertvoller, wenn dieses Instrument implementiert würde, selbst wenn die Höhe der Steuer (zum Beispiel 40 Euro pro Tonne CO2) zunächst nicht ausreichend sein sollte um die kurzfristigen Emissionsziele bis 2020 noch zu erreichen. Die positive Signalwirkung wäre dennoch nicht zu unterschätzen. So war der Wert des Erneuerbare Energien Gesetzes (EEG) in Deutschland auch nicht primär durch die Emissionsminderungen gegeben, die erzielt wurden. Vielmehr hat Deutschland mit der Wahl dieses Instruments gezeigt, wie massive Kosteneinsparungen im Bereich der erneuerbaren Energien durch ein Anreizinstrument wie Einspeisevergütungen erzielt werden können.

Hier ist Deutschland schon einmal mit gutem Beispiel vorangegangen, und ähnliche Instrumente wurden auch in anderen Ländern erfolgreich implementiert. Ein einheitlicher Emissionspreis, der (zusätzlich zum Ausbau der erneuerbaren Energien) Anreize in allen Sektoren zur Emissionsminderung setzt, fehlt jedoch bis heute! Somit ist es nicht verwunderlich, dass Deutschland seine Klimaschutzziele nicht erreicht, trotz des vorbildlichen Ausbaus der erneuerbaren Energien.

CO2-Steuer wäre nur die Abschaffung bestehender Subventionen

Bei der Einführung einer Kohlenstoff- oder CO2-Steuer handelt es sich letztlich nur um die Abschaffung einer seit langem existierenden, impliziten Subvention: da Treibhausgasemissionen externe Umweltschäden verursachen, ist die Nichtbepreisung der Emissionen de facto nichts anderes als eine Subvention (aus ökonomischer Sicht). Durch diese Sichtweise wird die Beweislast umgekehrt: wie könnte die zukünftige Bundesregierung es rechtfertigen, auch im 21. Jahrhundert, welches durch Klimawandel und dessen Folgen gekennzeichnet sein wird, die Emissionen von CO2 weiter (implizit) zu subventionieren? Die Einführung eines einheitlichen CO2-Preises ist daher mehr als akademisches Wunschdenken: es handelt sich hierbei um eine gesamtgesellschaftliche Verpflichtung die von der Politik erfüllt werden muss.

Selbstverständlich wäre eine Einführung eines einheitlichen (Mindest-)Preises für CO2 wünschenswert auf internationaler, mindestens auf EU-Ebene. Aber das ist kein Grund, nicht unilateral mit gutem Beispiel voranzuschreiten und die heimischen impliziten CO2-Subventionen abzuschaffen. Darüber hinaus stehen mit dem steuerlichen Grenzausgleich und Kompensationen auch Instrumente zur Verfügung, um in besonders empfindlichen Sektoren Wettbewerbsnachteile für heimische Firmen durch unilaterale CO2-Bepreisung zu verhindern.

Aber der Teufel steckt bekanntlich im Detail. Natürlich gibt es in Deutschland schon einen CO2-Preis, der einige Sektoren abdeckt: der Zertifikatepreis im Europäischen Emissionshandelssystem (EU ETS). Dieses System deckt knapp die Hälfte der Emissionen in den beteiligten Ländern ab. Somit könnte argumentiert werden, dass eine unilaterale CO2-Steuer in Deutschland zu einer Doppelbesteuerung in einigen Sektoren führt. Um das zu vermeiden, sollten die Aufwendungen der beteiligten Firmen für den Zertifikatekauf von der zu zahlenden CO2-Steuerlast abgezogen werden. Zudem können durch die Einführung einer CO2-Steuer andere, existierende Steuern (Stromsteuer, EEG-Umlage etc.) verringert werden, um sich einem einheitlichen CO2-Preis in allen Sektoren anzunähern.

Die nächste Frage die zu beantworten wäre, ist, wer überhaupt zur Zahlung einer CO2-Steuer verpflichtet sein sollte: sind es die Millionen von emittierenden Firmen bis hin zu einzelnen Verbrauchern oder Autofahrern? Das wäre nicht praktikabel. Glücklicher Weise kann ein CO2-Preis viel einfacher implementiert werden, in Form einer Kohlenstoffsteuer. Hierbei werden nicht die Emissionen als solche besteuert, sondern die Quelle der späteren Emissionen: die fossilen Brennstoffe. Wenn man diese proportional zu ihrem Kohlenstoffgehalt besteuert, schon dort wo diese aus dem Erdreich entnommen beziehungsweise dort wo sie aus anderen, nicht-besteuernden Ländern importiert werden, müssen nur eine Handvoll Firmen besteuert werden, anstatt Millionen von einzelnen Emittenten, während die gesamten CO2-Emissionen eines Landes damit von der Steuer betroffen wären.

Dadurch handelt es sich bei der Kohlenstoffsteuer um eine Steuer, die mit geringem bürokratischem Aufwand und zu sehr geringen Kosten implementiert werden kann, und deren Erträge unter anderem dazu genutzt werden können, andere Steuern abzusenken. Die Steuerlast wird dabei entlang der Wertschöpfungskette von Produzent zu Produzent weitergereicht, bis hin zu den Endverbrauchern. So entstehen überall in der Volkswirtschaft durch sich verändernde relative Preise automatisch Anreize, sich klimafreundlicher zu verhalten und entsprechend zu investieren. Sektorale Ziele für den Klimaschutz werden überflüssig!

Auf eine EU-Regelung kann und sollte Deutschland nicht warten

Zurzeit werden auch Mindestpreise in Zertifikatehandelssystemen wie dem EU ETS diskutiert, in dem der Zertifikatepreis seit langem viel zu gering ist um noch Anreize für Emissionsminderungen zu setzen. Durch die Einführung einer Kohlenstoffsteuer wird ein Mindestpreis beim Zertifikatehandel jedoch überflüssig: die Steuer ist de facto ein Mindestpreis. Die Vorteile der Kohlenstoffsteuer gegenüber einem Mindestpreis im EU ETS liegen auf der Hand: die Steuer (oder Abgabe) kann national implementiert werden – eine EU-weite Regelung, die vielleicht erst in Jahren erzielt werden kann, muss nicht erst abgewartet werden. Zudem kommen die anderen EU-Staaten in Zugzwang: wenn deutsche Firmen effektiv einen Mindestpreis für CO2 zahlen (in Form der Kohlenstoffsteuer) und andere nicht, ist das ein gutes Argument für Politiker und Wähler in anderen EU-Staaten, ein ähnliches Instrument für effizienten Klimaschutz zu fordern. Und schließlich ist die bereits erwähnte, viel höhere Abdeckung der Gesamtemissionen zu erwähnen, während ein Mindestpreis im EU ETS nur knapp die Hälfte der Emissionen des Landes betreffen würde.

Insgesamt handelt es sich bei der Kohlenstoffsteuer als Quellensteuer für fossile Brennstoffe um ein leicht zu implementierendes Instrument für effizienten Klimaschutz, und ein umfassender, einheitlicher CO2-Preis sollte das Basisinstrument in jedem Land sein für den Klimaschutz. Es kann ergänzt werden durch weitere Instrumente wie Einspeisevergütungen, um bestimmte Technologien die noch zu weit von der Marktreife entfernt sind, zusätzlich zu fördern. Die nicht-Bepreisung von Treibhausgasemissionen ist de facto eine Subvention. Somit ist die Einführung eines CO2-Preises lediglich die Abschaffung einer nicht zu rechtfertigenden Subvention. Die neue Bundesregierung sollte den Weg des geringsten Widerstandes verlassen, und durch die Einführung einer Kohlenstoffsteuer eine Vorbildfunktion einnehmen für den internationalen Klimaschutz.