Reform des EU-Emissionshandels : Warum die Konditionalisierung der kostenlosen Zuteilung wichtig ist

Das EU-Emissionshandelssystem für die Energiewirtschaft, energieintensive Industrien sowie den Flug- und Schiffsverkehr (EU-ETS-1) war und ist seit seiner Etablierung ein review- und revisionsintensives Klimaschutzinstrument. Gerade dieser lern- und auch innovationsorientierte Ansatz hat den EU-ETS-1 zu einem inzwischen sehr wirkmächtigen Mechanismus gemacht, der auch eine zentrale Säule der EU-Klimaschutzarchitektur bildet.

Seit Sommer dieses Jahres befindet sich die turnusgemäße Generalrevision des Systems im politischen Prozess. Neben der Anpassung an die Klimaziele für das Jahr 2040 stehen eine Reihe wichtiger, wenn auch teilweise sehr technischer Anpassungen des bisherigen Systems an. Die Positionen der verschiedenen Akteure folgen weitgehend den traditionellen Mustern. Für Umweltpolitiker:innen steht die Anpassung des Caps im Mittelpunkt, für Finanzmarktakteure unter anderem die Marktstabilitätsreserve und für die Industrie vor allem die kostenlose Zuteilung. Es gibt jedoch zwei zentrale neue Aspekte. Der erste betrifft die zukünftige Rolle der industriellen Emissionsminderungen.

Die Industrie wird liefern müssen

Wenn bis etwa 2035 der (marktgetriebene) Kohleausstieg EU-weit vollzogen sein wird, werden die durch das ETS-Cap vorgegebenen Emissionsminderungen mehr oder weniger vollständig aus der (Grundstoff-)Industrie kommen müssen und das in einer Zeit geopolitischer Umbrüche und machtpolitisch getriebener Handels- und Industriepolitiken. Klimaschutzpolitik wird mit Resilienz- und Souveränitätspolitik verschränkt werden müssen, hierbei spielen zukunftsfähige Investitionen in Europa eine zentrale Rolle.

Es gibt gute Gründe, die Regelungen für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten anzupassen und zu verlängern. Es gibt aber ebenso gute Gründe, diese Gratiszuteilung an die Umsetzung von Transformationsmaßnahmen zu knüpfen. Der Widerstand gegen diesen neuen Regelungskomplex des EU-ETS ist heftig. Mit den entsprechenden Vorschlägen der Europäischen Kommission und den Debatten im Europäischen Parlament hat sich eine neue Großbaustelle in der ETS-Arena aufgetan.

Dabei geht es zunächst um die Legitimation dieser Konditionalisierung. Hier sind drei Perspektiven wichtig. Erstens: Ist die Bindung der Gratiszuteilung als Regelung zur Vermeidung von Carbon Leakage an Investitionsmaßnahmen nicht eine sachfremde Anforderung? Dies gilt jedoch nur bei oberflächlicher Betrachtung. Die kostenlose Zuteilung dient als Nachteilsausgleich für Produktionsverfahren, die die zusätzlichen CO2-Kosten nicht auf die Preise umlegen können, weil konkurrierende Anbieter außerhalb des EU-ETS-1 nicht oder in deutlich geringerem Maße mit CO2-Kosten belastet sind. Dabei sind sowohl die Betriebskosten als auch die Deckungsbeiträge für Investitionen relevant. Nur selten werden die reinen Betriebskosten den Anreiz für Produktionsverlagerungen bilden; viel wichtiger ist hier die Verlagerung von Investitionen (Investitions-Leakage). Zur Vermeidung von Investitions-Leakage ist die Bindung der Erträge aus der Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten an Investitionen daher sehr wohl zu rechtfertigen.

Ein zweiter Legitimationsgrund ist das Level-Playing-Field zwischen Unternehmen, die eine globale Standortwahl haben, und denen, die aus vielerlei Gründen an Standorte in der EU gebunden sind. Wenn die längerfristige Existenz der letztgenannten Unternehmen von Investitionen am Standort EU abhängt, dann erfolgt durch Investitionsverpflichtungen als Gegenleistung zur Gratiszuteilung von Zertifikaten ein Nachteilsausgleich gegenüber den Unternehmen, die den Gegenwert dieser Zertifikate mitnehmen und ihn ggf. für Investitionen in anderen Weltregionen nutzen können.

Stärkere Bindung zum Standort

Es gibt jedoch auch noch eine dritte, eher indirekte Legitimationsperspektive. Die Industrietransformation ist in hohem Maße von neuen Infrastrukturen abhängig: Netze für Strom, Wasserstoff und CO2 sowie Wasserstoff- und CO2-Speicher. Diese Infrastrukturen müssen mit langem zeitlichem Vorlauf ausgebaut oder verstärkt werden. Bei allen bisherigen Fortschritten, beispielsweise beim Wasserstoff-Kernnetz, ist eine der zentralen Herausforderungen die nicht sonderlich robuste Planungsgrundlage. Bisher beruhen alle (kostenintensiven) Ausbauprojekte auf wenig konditionierten Bedarfsmeldungen. Die im Kontext der Konditionalisierung von der Europäischen Kommission geforderten, sanktionsbewehrten „Investitionspläne für die EU-Dekarbonisierung“ könnten aufgrund ihrer deutlich stärkeren Verbindlichkeit die Infrastrukturplanungen auf robustere Grundlagen stellen, so zur Kosteneffizienz des Infrastrukturausbaus beitragen und so auch die Emissionsvermeidungskosten verringern.

Es gibt also gute Gründe, an einer robusten Konditionalisierung zwischen der zukünftigen Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten und Transformationsmaßnahmen festzuhalten. Sind die von der Kommission vorgeschlagenen und im Europäischen Parlament diskutierten Regelungen deswegen schon gut genug? Ganz sicher nicht. Sechs Vorschläge für die anstehenden gesetzlichen Regelungen könnten hier weiterführen.

Die Kommission sollte dennoch nachbessern

Der erste Punkt betrifft den Konditionierungsanteil. Investment-Leakage ist zwar der wichtigste, aber eben auch nicht der einzige Leakage-Mechanismus. Deshalb ist der Kommissionsvorschlag, die gesamte Gratiszuteilung zu konditionieren, über das Ziel hinausgeschossen. Die im Europäischen Parlament diskutierten Vorschläge einer Einlaufphase lassen den Mechanismus jedoch weitgehend ins Leere laufen, da hohe Konditionierungsanteile erst zu Zeitpunkten gelten sollen, zu denen die kostenlose Zuteilung schon weitgehend abgeschmolzen sein könnte. Hier wird man eine Zwischenlösung finden müssen. Eine Bindung von 80 Prozent der kostenlosen Zuteilung an Transformationsmaßnahmen wäre ein robuster Orientierungspunkt.

Der zweite Bereich betrifft die Frage, wie Investitionen definitorisch gefasst werden. Hier ist nur ein weiter Investitions- bzw. Transformationsbegriff sinnvoll, der beispielsweise auch die relativ hohen Betriebskosten für den Wasserstoff- und CCS-Einsatz erfasst.

Eine dritte Änderung ist vor allem für die Abrechnungszeiträume relevant. Die starre Betrachtung von Fünfjahreszeiträumen ist hier sicherlich nicht angemessen; eine Erweiterung auf bis zu zehn Jahre würde einen angemesseneren Rahmen bilden.

Viertens ist die Berücksichtigung von frühzeitigen Maßnahmen (Early Action) wichtig, d. h. die Durchführung von Investitionen vor Inkrafttreten der neuen ETS-Gesetzgebung. Für großvolumige und transformative Klimaschutzmaßnahmen, bei denen die Investitionsentscheidungen bis zu fünf Jahre zuvor getroffen wurden, wäre eine Berücksichtigung im Rahmen der Konditionalisierungsregelungen ein sinnvoller Ansatz.

CO2-Differenzverträge als Vorbild

Bei einer fünften Facette der Konditionalisierung, der Vermeidung negativer Effekte für die Bilanzen der Unternehmen, bleibt noch viel zu tun. Ob hierfür allein die Berücksichtigung bei den Umsetzungsregelungen im engeren Sinne oder eine Kombination mit geeigneten Finanzmarktinstrumenten (z. B. der Europäischen Investitionsbank) zielführend ist, muss schnell geklärt werden.

Schließlich geht es um die Konditionalität der Konditionalisierung. Welche Konsequenzen ergeben sich, wenn die Transformationsmaßnahmen durch nicht beeinflussbare Faktoren (Infrastrukturverfügbarkeit etc.) nicht oder nicht zeitgerecht umsetzbar sind? Im Kontext der CO2-Differenzverträge in Deutschland wurden hierzu hinreichend flexible Regelungen entwickelt und EU-rechtlich durchgeprüft, die sich relativ einfach auch auf die Konditionalisierung der Gratiszuteilung im EU-ETS-1 übertragen ließen.

Felix Chr. Matthes ist Forschungskoordinator Energie- und Klimapolitik amÖko-Institut. Er hat unter anderem die Bundesregierung zum EU-Emissionshandel beraten und saß in der Kohlekommission. Seine Doktorarbeit schrieb Matthes über den Energiemarkt und die deutsche Einheit.