Standpunkt : Wege zu einer rationalen Energie- und Klimapolitik

Das fossile Energiesystem hat die Voraussetzungen für den enormen Wohlstandszuwachs seit Beginn der Industriellen Revolution geschaffen. Gleichzeitig sind die mit dem Einsatz fossiler Energieträger verbundenen Treibhausgasemissionen rasant angestiegen. Aufgrund der zu erwartenden Klimawirkungen gefährdet die bisherige Organisation der Energieversorgung somit die Nachhaltigkeit des Planeten. Die Energiepolitik muss daher klimapolitische Erwägungen mit einbeziehen. 

Damit ist die Aufgabe der Energiepolitik in den vergangenen Jahren noch komplexer geworden. Das globale System der Energieversorgung muss sich perspektivisch von der Nutzung fossiler Energieträger lösen, um netto keine zusätzlichen Emissionen von Treibhausgasen mehr zu erzeugen. Die nationale Energie- und Klimapolitik muss sich daher fragen, wie sie zur Lösung dieser globalen Herausforderung wirksam beitragen kann. Mit eigenen Anstrengungen allein ist es dabei nicht getan, wenngleich es natürlich nicht ohne sie gehen wird.

Die einzige Lösung zur internationalen Koordination nationaler Bemühungen sind anreizverträgliche und glaubwürdige Verabredungen, die von den einzelnen Teilnehmern im praktischen Vollzug tatsächlich eingehalten werden. Dabei ist das größte Problem nach wie vor die Frage der Lastenteilung. Es ist nachvollziehbar, dass Schwellen- und Entwicklungsländer die eigene wirtschaftliche Entwicklung nicht dem Klimaschutz hintanstellen wollen.

Beim Klimagipfel von Paris im Jahr 2015 haben sich zwar fast 200 Staaten auf ambitionierte Klimaziele verständigt und ihre Bereitschaft erklärt, bis zum Ende des Jahrhunderts über alle Sektoren und alle Länder hinweg Netto-Treibhausgasemissionen von Null zu erzeugen. Doch bei nüchterner Betrachtung sieht man: Noch fehlt eine glaubwürdige und volkswirtschaftlich effiziente Strategie, um diese vereinbarten globalen Ziele tatsächlich zu erreichen. So ist es zwar gelungen, für das Abkommen viele Staaten an Bord zu holen. Dadurch ergeben sich jedoch umso stärker komplexe Probleme der strategischen Interaktion durch mögliches Trittbrettfahrer-Verhalten.

Am besten wäre es, ein einheitliches Preissignal für Treibhausgasemissionen in Form eines CO2-Preises zu etablieren. Umgesetzt werden könnte dies durch einen globalen Emissionshandel oder eine globale CO2-Steuer. Die Teilnahme an einem globalen System würde eine weit größere Bindungswirkung entfalten als das bloße Versprechen, nationale Emissionsziele zu erreichen. Sie wäre volkswirtschaftlich effizient, da sie im Gegensatz zu getrennt verfolgten nationalen Anstrengungen die Vorzüge der internationalen Arbeitsteilung bei der Emissionsvermeidung nutzen könnte.

Darüber hinaus bietet sie den Vorteil, dass man die Verhandlungen über die volkswirtschaftliche Lastenteilung von der Frage trennen kann, an welchem Ort und in welchem Sektor die Emissionen wie stark zurückgeführt werden. Das Ziel, eine globale Allianz für die Einführung eines derartigen globalen Lösungsansatzes zu schmieden, wird sich nur dann erreichen lassen, wenn gleichzeitig eine Vereinbarung zur globalen Lastenteilung getroffen wird, die für die Entwicklungs- und Schwellenländer hinreichend attraktiv ist. Der globale Emissionshandel oder die globale CO2-Steuer ließen sich in diesem Sinne ausgestalten, beispielsweise durch eine entsprechende disproportionale Zuteilung bei der Anfangsausstattung an Emissionszertifikaten.

An der nationalen Energie- und Klimapolitik zerren vielfältige partikulare Interessen. Arbeitnehmer und Unternehmen fragen sich, warum sie mit ihrer wirtschaftlichen Existenz für die Wünsche und Vorstellungen anderer in die Pflicht genommen werden sollen. Eine mittlerweile gewachsene Empfängerklientel will darüber hinaus aus rein wirtschaftlichem Interesse an den etablierten Subventionen festhalten. Schließlich ist die Bereitschaft gewachsen, Widerstand gegenüber unbequemen Projekten im lokalen Umfeld zu leisten, ohne große Rücksicht auf übergreifende Ziele.

Vor diesem Hintergrund hat die deutsche Energie- und Klimapolitik zu Beginn dieses Jahrhunderts eine nationale Energiewende in Angriff genommen: Das Energiesystem soll so transformiert werden, dass auf den Einsatz fossiler Brennstoffe möglichst vollständig verzichtet wird. Dabei wird selbst eine volkswirtschaftlich effiziente Organisation des Transformationsprozesses erhebliche Kosten aufwerfen, allein für Deutschland in der Größenordnung von zwei bis drei Billionen Euro bis zum Jahr 2050. Das im Jahr 2011 beschlossene Energiewende-Paket formuliert eine Vielzahl an teilweise bis zum Jahr 2050 reichenden Zielvorgaben. Es wurde mittlerweile durch den Klimaschutzplan 2050 ergänzt und konkretisiert.

Nach heutigem Stand ist zu bezweifeln, dass diese Ziele erreicht werden können. So ist heute bereits absehbar, dass das Ziel der Verringerung der Treibhausgasemissionen um 40 Prozent im Jahr 2020 im Vergleich zum Bezugsjahr 1990 kaum noch zu erreichen ist. Von Beginn an war die planwirtschaftliche Ausrichtung das Kernproblem bei der Umsetzung der Energiewende. Die Prinzipien arbeitsteiligen Wirtschaftens und volkswirtschaftlicher Effizienz fanden dabei kaum Beachtung. Die Bundesregierung sollte daher auf die absehbaren Zielverfehlungen mit einem radikalen Kurswechsel reagieren, nicht mit weiteren planwirtschaftlichen Einzelmaßnahmen.

Die deutsche Energie- und Klimapolitik sollte sich ausdrücklich dazu bekennen, dass der globale Klimaschutz – und nicht etwa die nationale Industriepolitik – ihr prioritäres Ziel darstellt. Sie müsste nach einer Umsetzung der Energiewende streben, welche die internationale Arbeitsteilung nutzt und offen dazu bereit sein, bei der Frage der globalen Lastenteilung die Kosten des Klimaschutzes im politischen Diskurs transparent zu machen. Bislang wurde die Energiewende als nationales Projekt verstanden, das klima- und industriepolitische Ziele vermischt.

Insbesondere hat die Energiepolitik in Deutschland bisher die einzelnen Sektoren Strom, Wärme und Verkehr unabhängig voneinander betrachtet und jeweils eine Vielzahl an separaten Maßnahmen, insbesondere Auflagen, beschlossen. Zusätzlich gibt es aktuell wenige ökonomische Anreize im Wärme- und Verkehrssektor, von fossilen Brennstoffen auf Strom umzusteigen. Da der Strompreis durch die EEG-Umlage und gestiegene Netzentgelte erhöht wird, ist die Wärmeproduktion mit Erdgas und Heizöl vergleichsweise attraktiv. Nach wie vor ist zudem die Nutzung eines Elektroautos relativ kostspielig.

Die Bundesregierung sollte nun alles daran setzen, einen einheitlichen CO2-Preis zu etablieren, und zwar zumindest auf europäischer Ebene, zusammen mit einer möglichst breiten Staatenallianz für den Klimaschutz. Die Möglichkeit dazu bestünde, indem das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) als Leitinstrument begriffen und auf den Verkehrssektor, Privathaushalte und bisher ausgenommene Industrien ausgeweitet wird. Wie man sich diesem Ziel wirksam nähern kann, zeigt ein gemeinsamer Vorschlag von Otmar Edenhofer und mir, über den der „Spiegel“ (Ausgabe 49/2018) berichtet. Nationale Förderinstrumente würden dadurch weitgehend überflüssig und die mehr als unglückliche Verengung der deutschen Energiewendepolitik auf den Stromsektor überwunden.

Dieser Beitrag ist eine stark gekürzte Version des gleichnamigen Artikels in Rosin, P. und A. Uhle (Hrsg., 2018), Recht und Energie – Liber Amicorum für Ulrich Büdenbender zum 70. Geburts­tag, Berlin/Boston: de Gruyter, 109-128.

Christoph M. Schmidt ist Präsident des RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und Professor für Wirtschaftspolitik und angewandte Ökonometrie an der Ruhr-Universität Bochum.