Standpunkt : Gegen eine voreilige Regionalisierung von Ausschreibungen für Windenergie

Der Ausbau der erneuerbaren Energien schreitet innerhalb Deutschlands mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten voran. Das gilt insbesondere für die Windenergie an Land. Von Anfang an wurden Windkraftanlagen schwerpunktmäßig im Norden und Osten Deutschlands aufgestellt. Seit die Förderung der Windenergie im Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) durch Ausschreibungen wettbewerblich ermittelt wird, hat sich dieser Trend weiter verstärkt.

Vertreter aus Politik und Wirtschaft sehen diese Entwicklung zunehmend kritisch. Michael Class, Vorstandsvorsitzender des Windkraft-Projektierers Juwi AG, betonte das kürzlich in einem Standpunkt für den Tagesspiegel Background. Seine Hauptsorge: Der schwerpunktmäßige Ausbau der Windenergie verschärfe bestehende Netzengpässe zwischen Nord- und Süddeutschland. Zudem trüge die regionale Ungleichverteilung des Ausbaus zu Akzeptanzproblemen bei. Gleichzeitig würden bestehende Flächenpotentiale in Süddeutschland nicht genutzt, obwohl diese für die Erreichung der Energiewendeziele zwingend notwendig seien.

Forderung nach regionalisierten Ausschreibungen für Windenergie

Immer lauter wird daher die Forderung, dass die Politik auf diese Herausforderungen eine Antwort finden muss – am besten gleich mit der gegenwärtig im Bundeswirtschaftsministerium erarbeiteten EEG-Novelle. Vorgeschlagen wird eine Regionalisierung der EEG-Ausschreibungen. Damit soll erreicht werden, dass mehr Windkraftanlagen südlich der Mainlinie gebaut werden. Gelingen könnte das beispielsweise, indem separate Ausbaumengen für Nord- und Süddeutschland festgelegt und ausgeschrieben werden. Alternativ könnte man an einer gemeinsamen Ausschreibung festhalten, Gebote aus dem Süden aber durch Boni bevorteilen. Laut Juwi-Chef Class lässt sich eine regionale Ausschreibung einfach und schnell umsetzen und hat vernachlässigbare Effekte auf die EEG-Umlage. Doch ist es tatsächlich so einfach?

Kosteneffizienz als Kernargument für regional neutrale Ausschreibungen

Zunächst ist zu bedenken, welche Ziele mit der Einführung der Ausschreibungen verfolgt werden. Neben einer besseren Steuerung der Ausbaumengen, geht es vornehmlich auch darum, durch den expliziten Wettbewerb zwischen Bietern und Standorten die Stromgestehungskosten zu reduzieren. Diese hängen maßgeblich von der Windhöffigkeit des jeweiligen Standorts ab. Eine räumliche Ungleichverteilung beim Ausbau der Windenergie ist die logische Folge und genau im Sinne einer Minimierung der Stromgestehungskosten. Ob die Umstellung auf Ausschreibungen in der Realität tatsächlich zu einer nennenswerten Senkung der Stromgestehungskosten geführt hat, mag fraglich sein. Klar ist aber: Eine Regionalisierung der Ausschreibungen würde diesem Ziel gerade zuwiderlaufen.

Mehr Netzintegration durch regionalisierte Ausschreibungen?

Natürlich bringt eine regionale Verteilung der Windenergie, die rein unter dem Aspekt der Stromgestehungskosten optimiert wird, Herausforderungen mit sich. Dazu gehört die Frage der Netzintegration von neuen Windenergieanlagen. Vor diesem Hintergrund kann es sinnvoll sein, dass Windenergie in bedeutsamem Umfang in Süddeutschland ausgebaut wird. Aber ist eine Regionalisierung der Ausschreibungen dafür tatsächlich das richtige Instrument? Grundsätzlich ist zweifelhaft, ob mit einer simplen Aufteilung Deutschlands in zwei Zonen konkrete Netzengpässe in Zukunft effektiv vermieden werden können. Dazu bedürfte es vermutlich einer viel kleinräumigeren Steuerung.

Darüber hinaus verbirgt sich hinter der Diskussion um eine Regionalisierung der EEG-Ausschreibungen der Gedanke, dass sich primär die Erneuerbaren an das bestehende Stromsystem anpassen müssen. Mittelfristig muss sich jedoch das Stromsystem auch an die Erfordernisse einer erneuerbaren Stromerzeugung anpassen – durch den intelligenten räumlichen Ausbau von Netzen, Speichern und flexiblen Reservekraftwerken.

Nutzung regionaler Potenziale durch regionalisierte Ausschreibungen?

Als völlig irreführend erweist sich das Argument, dass es regionaler Ausschreibungen bedarf, um die verfügbaren Flächenpotenziale in Süddeutschland zu nutzen. Es stimmt zwar: Sehr wahrscheinlich müssen auch Flächen in Süddeutschland in größerem Umfang bebaut werden, um die Energiewendeziele zu erreichen. Voraussetzung dafür ist jedoch zunächst, dass im Süden planerisch substantiell Flächen für die Windenergienutzung bereitgestellt werden. Insofern Flächen verfügbar sind, kann es dort in Zukunft auch mit dem gegenwärtigen Ausschreibungsregime zu einem Ausbau der Windenergie kommen.

Das gilt insbesondere, wenn die deutschlandweiten Ausschreibungsmengen adäquat fortgeschrieben und erhört werden und geeignete Standorte im Norden Deutschlands zunehmend knapp werden. Gunstlagen werden dann zuerst, Ungunstlagen zu höheren Preisen später genutzt. Wird hingegen (zu Recht) beklagt, dass der deutschlandweite Ausbau der Windenergie nicht im notwendigen Maße erfolgt, muss eine Diskussion über die verlässliche Entwicklung und Höhe der Ausschreibungsmengen geführt werden, eine Regionalisierung der Ausschreibungen hilft hier nicht weiter.

Mehr Akzeptanz durch regionalisierte Ausschreibungen?

Darüber hinaus kann in Frage gestellt werden, ob mit einer stärkeren räumlichen Gleichverteilung der Akzeptanz des Windenergieausbaus ein Dienst erwiesen wird. Der Ausbau der Windenergie an windschwächeren Standorten im Süden Deutschlands führt notwendigerweise dazu, dass insgesamt mehr Anlagen benötigt werden, um die Energiewendeziele zu erreichen; Akzeptanzprobleme können sich also auch verstärken. Außerdem zeigen wissenschaftliche Studien, dass Akzeptanz von Windenergieanlagen auch maßgeblich von den Partizipationsmöglichkeiten im Planungs- und Genehmigungsverfahren oder der finanziellen Beteiligung der lokalen Bevölkerung abhängt. Akzeptanz braucht also zuvorderst lokale, nicht regionale Lösungen.

Risiken und Nebenwirkungen regionalisierter Ausschreibungen

Unklar ist auch, ob die Auswirkungen einer Regionalisierung auf Stromgestehungskosten und EEG-Umlage tatsächlich so gering wären, wie behauptet wird. Wie groß die Zusatzkosten sind, hängt maßgeblich von der Ausgestaltung der Regionalisierung ab – etwa wie stark Südstandorte in der Ausschreibung besser gestellt werden. Man stelle sich nur das Extremszenario vor, dass der Ausbau der Windenergie zukünftig vorrangig südlich der Mainlinie stattfände. Das würde jedenfalls hinsichtlich der Stromgestehungskosten erheblich teurer werden als ein Ausbau im Norden. Darüber hinaus steht zu erwarten, dass politische Entscheidungen über regionale Ausbaumengen sicherlich nicht allein unter Kostenerwägungen getroffen werden. Vielmehr eröffnet eine Regionalisierung der Ausschreibungen auch einen politischen Basar, auf dem Vertreter*innen aus Politik und Wirtschaft ihre regionalen Partikularinteressen jedweder Art durchzusetzen versuchen.

Regionale Steuerung des Windenergieausbaus breit denken

Grundsätzlich gilt: Es gibt Bedarf an mehr räumlicher Koordination beim Ausbau der Windenergie. Jedoch sollte man nicht reflexartig darein verfallen, alle Koordinationsdefizite allein durch Nachjustierungen im EEG-Förderregime lösen zu wollen. Wichtig wäre zunächst eine Verständigung darauf, welche Ziele mit dem EEG adressiert werden sollen – und welche nicht. Das zur Verfügung stehende Instrumentarium ist viel breiter und reicht von Anpassungen bei der regionalen Standortplanung und -genehmigung bis hin zur Weiterentwicklung von Strommarktdesign und Netzregulierung. Hier braucht es einen intelligenten Instrumentenmix. Beim EEG selbst besteht Handlungsbedarf vor allem bei den festgelegten Ausschreibungsmengen. Diese reichen nach heutigem Kenntnisstand bei weitem nicht aus, um die langfristigen Energiewendeziele zu erreichen.

Über die Autoren:

Paul Lehmann ist Juniorprofessor für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Umwelt- und Energieökonomik, an der Universität Leipzig sowie Mitarbeiter im Department Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung

Erik Gawel ist Professor für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Institutionenökonomische Umweltforschung, an der Universität Leipzig sowie Leiter des Departments Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung