In den vergangenen Wochen wurde viel über die künftige Gestaltung der EU-Klimapolitik diskutiert. Im Zentrum der Debatte standen der europäische Emissionshandel (EU ETS) sowie der vorgesehene zweite Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr, der ETS 2. Wenig beachtet wurde dagegen das dritte Handelssystem auf EU-Ebene: der Handel zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Klimaschutzverordnung (KVO). Auch die Mitgliedsstaaten können untereinander Emissionsberechtigungen handeln, falls sie ihre Ziele über- oder untererfüllen. Die Frage, wie dieser Handel mit dem ETS 2 interagiert, wurde erstaunlich wenig Beachtung geschenkt.
Eine neue, modellbasierte Analyse im Rahmen des Kopernikus-Projekts Ariadne liefert dazu Antworten: Der Handel mit Emissionsberechtigungen (AEA) zwischen Mitgliedstaaten bringt erhebliche Wohlfahrtsgewinne für fast alle Länder von bis zu 400 Euro pro Person im Vergleich zu einem Szenario ohne Handel. Die Gewinne entstehen dadurch, dass die Emissionsminderung für ärmere Länder mit niedrigeren nationalen Zielen günstiger ist und sie daher mehr Emissionen mindern als reichere Länder. Somit haben sie zwar höhere absolute Kosten für diese Minderungen zu tragen, doch wird dies durch die Einnahmen aus dem Handel mehr als ausgeglichen. Die reicheren Länder profitieren ebenfalls, da sie entsprechend weniger Emissionen reduzieren und lediglich einen Teil der eingesparten Minderungskosten für den Kauf zusätzlicher Zertifikate verwenden. Da diese pro Tonne günstiger sind als Emissionsminderungen im eigenen Land, bleibt für alle ein Gewinn.
Warum der Handel kaum zustande kommt
In der Praxis steht der AEA-Handel zwischen Mitgliedstaaten vor erheblichen Hindernissen und wurde bisher kaum genutzt: Erstens gibt keinen transparenten Markt und ein Preissignal fehlt. Somit ist der Handel ist für die Mitgliedstaaten aufwändig und es ist wahrscheinlich, dass sie AEAs zu Preisen handeln, welche nicht die Kosten der Vermeidung widerspiegeln. Zweitens dürfen am AEA-Handel nur Mitgliedstaaten teilnehmen. Dadurch ist die Anzahl der Marktteilnehmenden sehr klein. Außerdem müssen Staaten, die ihre Reduktionsziele nicht einhalten, Strafzahlungen leisten. Dies kann dazu führen, dass Staaten mit einem Überschuss an Zertifikaten ihre Position nutzen, um übermäßig hohe Preise festzulegen. Drittens haben manche Mitgliedstaaten Klimagesetze mit inländischen Reduktionszielen und häufig ziehen Regierungen nationale Minderungsmaßnahmen dem Handel vor. Selbst wenn diese mehr kosten, lösen sie Investitionen im eigenen Land aus und können Arbeitsplätze schaffen.
Zum limitierten Handel zwischen Mitgliedstaaten soll mit dem ETS 2 nun ein Handelssystem zwischen Firmen hinzukommen. Da beide Systeme die Emissionen aus Gebäude und Straßenverkehr begrenzen, stellt sich die Frage: Was geschieht, wenn die Firmen handeln, die Staaten aber nicht?
Sofern der ETS-2-Preis nicht schon bei relativ niedrigen Preisen gedeckelt wird, würden einige (vor allem ärmere) EU-Mitgliedsstaaten viel mehr vermeiden als sie müssten. Dadurch entsteht in diesen Ländern ein Überschuss an AEAs. Können sie diesen Überschuss nicht vollständig im zwischenstaatlichen Markt verkaufen, führt dies für alle zu Nachteilen: In reicheren Staaten wird der Klimaschutz teurer als er sein müsste. Die ärmeren Länder übernehmen mehr Vermeidungslasten als politisch im Rahmen der KVO vereinbart – ohne dafür kompensiert zu werden. Beides gefährdet die politische Akzeptanz, da dadurch ärmere und reichere Staaten einen Anlass haben, die nationalen Ziele – und in der Summe damit das EU-Gesamtziel – in Frage zu stellen.
Zudem hat die Wechselwirkung zwischen KVO und ETS 2 Folgen für die Verteilungswirkungen zwischen Mitgliedstaaten, da die beiden Regulierungen unterschiedlichen Fairnessprinzipien folgen: In der KVO sind die Minderungsziele hauptsächlich nach BIP pro Kopf verteilt, was ärmere Länder entlastet. Im AEA-Handel fallen daher die Erlöse zu einem größeren Teil den ärmeren Mitgliedsstaaten zu. Im Gegensatz dazu sieht der Vorschlag für das ETS 2 vor, dass die Versteigerungserlöse einerseits nach historischen Emissionen sowie andererseits nach den Kriterien des Klimasozialfonds verteilt werden; wobei von ersterem eher die reicheren und von letzterem eher die ärmeren Länder profitieren. Die Kombination dieser drei Verteilungsprinzipien führt zu undurchsichtigen Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten, welche dem Solidaritätsgedanken der KVO umso mehr entgegenstehen, je höher der CO2-Preis ist.
Was jetzt zu tun wäre
Wird Klimaschutz zu teuer und zu ungerecht, gefährdet das die politische Stabilität der EU-Klimapolitik. Um das zu vermeiden, müssen einerseits KVO und ETS 2 den selben Fairnessprinzipien folgen. Konkret sollten die Zertifikate im ETS 2 nicht historisch, sondern beispielsweise nach einem BIP-Schlüssel wie in der KVO zugeteilt werden. Andererseits muss der AEA-Handel so organisiert werden, dass die Preise ökonomisch angemessen sind und es für die Staaten einfach ist, einen Handelspartner zu finden. Beides ist auch dann sinnvoll, wenn – wie derzeit im EU-Parlament vorschlagen – der Geltungsbereich des ETS 2 beschränkt und der Preis gedeckelt wird. Eine verpflichtende Offenlegung der Preise von AEA-Transaktionen, wie sie vom EU-Parlament vorgeschlagen wird, könnte ein erster Schritt in die richtige Richtung sein.
Dieser Standpunkt ist ein Gemeinschaftswerk mehrerer Autor:innen: Mirjam Kosch (PIK), Katharina Umpfenbach (ecologic) und Jan Abrell (ZEW) beschäftigen sich im Kopernikus-Projekt Ariadne mit Fragen rund um die europäische Klimapolitik. Michael Pahle (PIK) leitet das Ariadne-Arbeitspaket „Europa“.
