Für ein Gelingen der Energiewende ist ein schneller und massiver Ausbau von Offshore-Windenergie von zentraler Bedeutung. Daher will die Bundesregierung die bisherigen Ausbauziele von 15 GW auf 20 GW in 2020 und auf 40 GW in 2040 erhöhen – ein gewaltiger Sprung. Dies kann aber nur gelingen, wenn dafür auch die Rahmendaten für Investitionen stimmen. Der jetzige Referentenentwurf für eine Reform des Windenergie-auf-See-Gesetz (WindSeeG) lässt befürchten, dass das ambitionierte Ziel scheitert.
Geplant ist die Einführung einer sogenannten zweiten Gebotskomponente. Damit sollen bei Ausschreibungen für Offshore-Windenergie ab 2021 auch negative Gebote zugelassen werden. Dies würde einen Bruch mit dem erst im Jahr 2017 eingeführten Ausschreibungsgrundsätzen darstellen und wäre zudem verfassungsrechtlich bedenklich. Damit drohen für den dringend notwendigen Ausbau der Offshore-Windenergie erhebliche Nachteile. Mit sogenannten Contracts for Differences (CfD) dagegen ließen sich diese schwerwiegenden Nachteile vermeiden.
Die ersten Ausschreibungen für Offshore-Windenergie in den Jahren 2017 und 2018 sind aus Sicht des Gesetzesgebers erfolgreich verlaufen: Die Zuschlagspreise lagen deutlich unter den Erwartungen, einige Projekte wurden sogar mit Null Cent pro Kilowattstunde bezuschlagt. Das heißt, diese Projekte werden keinerlei EEG-Förderung mehr erhalten. Aufgrund dieser niedrigen Zuschlagswerte muss der Gesetzgeber nun nachjustieren: Denn nach der gegenwärtigen Rechtslage wären nur Gebote in Höhe von Null Cent pro Kilowattstunde zulässig. Das würde aber wettbewerbliche Ausschreibungen für Offshore-Windenergie ausschließen.
Die Korrektur soll nach dem Reformvorschlag des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) wie folgt aussehen: Einen Zuschlag erhält ein Bieter nur noch bei einem negativen Gebotswert, er erhält keine EEG-Vergütung mehr. Vielmehr hat er über 15 Jahre, verteilt in jährlichen Raten, einen sog. Offshore-Netzausbaubetrag zu leisten. Faktisch handelt es sich dabei somit um eine Konzessionszahlung. Warum ist dieses Modell für den weiteren Ausbau nachteilig und rechtlich problematisch?
Reform wäre Bruch mit dem bisherigen Fördersystem
Die Einführung einer solchen Konzessionszahlung wäre schon ein Bruch mit den erst im Jahre 2017 eingeführten Ausschreibungsgrundsätzen. Denn der Gesetzgeber hat bisher für die Übergangsausschreibungen die Abgabe negativer Gebote aus gutem Grund ausgeschlossen. Dies würde durch die vorgeschlagene zweite Gebotskomponente für die Ausschreibungen ab 2021 nun doch eingeführt.
Aktuelle ökonomische Studien belegen, dass bei einer Einführung des Offshore-Netzausbaubetrags die Wirtschaftlichkeit von Offshore-Windprojekten deutlich eingeschränkt würde. Denn der im Gesetzesentwurf vorgeschlagene Offshore-Netzausbaubetrag wäre unabhängig von der Entwicklung der Strompreise und unabhängig von dem tatsächlich in das Netz eingespeisten Offshore-Strom zu leisten. Aufgrund dieser zusätzlichen Belastung würde sich die Rentabilität von Offshore-Windprojekten in Zukunft verringern. Damit würde die Realisierung dringend benötigter weiterer Offshore-Windprojekte in Zukunft deutlich eingebremst.
Die vorgeschlagene Reform ist verfassungsrechtlich bedenklich
Der Reformvorschlag des BMWi ist auch verfassungsrechtlich bedenklich. Denn aufgrund der Möglichkeit von negativen Zuschlagswerten und der damit verbundenen geringeren Realisierungswahrscheinlichkeit von Offshore-Windprojekten würde das sogenannte Eintrittsrecht entwertet. Dieses Eintrittsrecht haben Projektentwickler erhalten, die bei der Einführung des jetzigen Ausschreibungssystems im Jahr 2017 bereits eine Genehmigung oder ein weit entwickeltes Projekt hatten, aber noch keine Netzanbindungszusage besaßen.
Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des WindSeeG in einem bisher einmaligen Schritt den Inhabern die Genehmigungen für Offshore-Windenergieprojekte entzogen und laufende Genehmigungsverfahren beendet. Zumindest ein Teil der betroffenen Projektinhaber hat als Entschädigung ein Eintrittsrecht erhalten. Im Kern beinhaltet dieses Eintrittsrecht die Möglichkeit für die betroffenen Genehmigungsinhaber, ihre ehemalige Projektfläche, die in den Ausschreibungen ab dem Jahr 2021 bezuschlagt wird, zu den Zuschlagsbedingungen zurückzuerhalten. Dafür mussten sie allerdings auf sämtliche Projektrechte verzichten und sämtliche Planungsunterlagen kompensationslos an den Staat übergeben. Diese Planungsunterlagen erforderten signifikante Investitionen, insbesondere für die Voruntersuchungen der Projektgebiete, die nun durch den Staat genutzt werden können.
Dieses Eintrittsrecht droht nun durch die vorgeschlagene Reform signifikant entwertet zu werden. Denn sinkt die Realisierungswahrscheinlichkeit von Offshore-Windprojekten, würde den Eintrittsberechtigen (erneut) die Substanz ihrer Investitionen genommen werden. Dies wäre im Hinblick auf das verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsrecht problematisch.
Bessere Alternative: Contracts for differences
Der vom BMWi vorgeschlagene Systemwechsel ist nicht alternativlos: Aktuelle ökonomische Studien zeigen, dass die Einführung eines CfD-Modells (zum Beispiel nach britischem Vorbild) die ökonomisch sinnvollere Variante für eine Reform der Ausschreibungen für Offshore-Windenergie wäre.
Der wesentliche Unterschied zwischen dem CfD-Modell und den vom BMWi vorgeschlagenen Konzessionszahlungen ist, dass bei CfDs lediglich Mehrerlöse, die über den – wie bisher in den Ausschreibungen ermittelten – CfD-Preis hinausgehen, an das EEG-Umlagekonto abzuführen wären. Fällt der Strompreis unter den in der Ausschreibung ermittelten Wert, wäre der erfolgreiche Bieter hingegen nicht verpflichtet, Zahlungen zu leisten. Vielmehr würde der erfolgreiche Bieter – wie bisher – eine Vergütung für die Differenz zwischen dem Marktpreis und dem Zuschlagswert erhalten.
Auf diese Weise würde die Realisierung von Offshore-Windprojekte auch bei sinkenden Strompreisen weiterhin ermöglicht. Im Gegenzug würden Stromkunden bei steigenden Strompreisen von sinkenden EEG-Kosten profitieren. Diese staatliche Absicherung vor sinkenden Strompreisen würde sich außerdem in sinkenden Finanzierungskosten niederschlagen. Stromkunden würden daher doppelt profitieren. Angesichts dieser besseren Alternative in Gestalt des CfD-Modells, das sich regulatorisch durch überschaubare Änderungen im EEG und im WindSeeG realisieren ließe, sollte das BMWi seine vorgeschlagene Reform des WindSeeG noch einmal kritisch überdenken.
Dr. Wolf Friedrich Spieth ist Partner, Sebastian Lutz-Bachmann, LL.M., ist Principal Associate der Sozietät Posser Spieth Wolfers & Partners.
