Pflegekarenzzeit : Sachlich falsch und politisch zum Scheitern verurteilt

Wie der jüngste Bericht des Bundesrechnungshofes zeigt, läuft die Pflegeversicherung bei unveränderten Regelungen in den nächsten Jahren in ein Milliardendefizit, das von 3,5 Milliarden Euro im Jahr 2026 auf mehr als 12 Milliarden Euro im Jahr 2029 steigt – und das, obwohl der Beitragssatz zuletzt in mehreren Schritten von 2,05 Prozent (2014) auf 3,4 Prozent (2025) angehoben wurde.

Gleichzeitig muss ein Pflegebedürftiger heute beim Einzug in ein Pflegeheim bundesdurchschnittlich Eigenanteile von rund 3000 Euro aus eigener Tasche finanzieren. Dieser Betrag übersteigt die Alterseinkommen von drei Viertel der Rentnerinnen und Rentner, sodass die Versicherung ihre Funktion, pflegebedingte Verarmung zu verhindern, nicht mehr erfüllen kann. Dass die Pflegeversicherung erheblichen Reformbedarf aufweist, ist vor diesem Hintergrund unstrittig. Wie die FAZ am 6. Juli berichtete, hat die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA) dazu Vorschläge erarbeitet, die einer Kommentierung bedürfen.

Vorschläge des Freiburger Volkswirtschaftsprofessors Bernd Raffelhüschen aufgreifend, wird im BDA-Papier die Einführung einer Karenzzeit für Pflegeversicherungsleistungen gefordert. Danach sollen Pflegebedürftige ein Jahr lang keine Leistungen der Pflegeversicherung beziehen und die Ausgaben der Pflegeversicherung erheblich reduziert werden.

Beachtliche Ausgabeneffekte

Tatsächlich ist der Ausgabeneffekt beachtlich: Wird die Karenzzeit auf alle Pflegegrade bezogen, belaufen sich die Ausgabenreduktionen unseren Berechnungen zufolge auf aktuell rund sieben Milliarden Euro.

Allerdings weist dieser Vorschlag gravierende Nachteile auf. Erstens verstirbt etwa ein Fünftel der Pflegebedürftigen innerhalb des ersten Jahres der Pflegebedürftigkeit. Für diese Personen würde die Pflegeversicherung keine Leistungen zur Verfügung stellen. Dass eine Versicherung aber für so einen großen Anteil der Versicherten bei Eintritt des Schadensfalls gar keine Leistungen gewährt, wirft erhebliche Bedenken auf.

Zweitens wirkt die Karenzzeit der stärkeren Präventionsorientierung, die seit Jahren gefordert wird und auch im Koalitionsvertrag einen starken Stellenwert hat, entgegen. Dadurch, dass bereits zu Beginn der Pflegebedürftigkeit Leistungen gewährt werden, soll es An- und Zugehörigen ermöglicht werden, gemeinsam mit Freunden, Nachbarn sowie beruflich Pflegenden eine auf die jeweilige Situation zugeschnittene pflegerische Versorgung sicherzustellen, die Überforderungssituationen vermeidet und den Verbleib in der eigenen Häuslichkeit so lange wie möglich erlaubt.

Sozialhilfe kennt keine Karenzzeit

Die Karenzzeit würde die Familien in dieser frühen Phase der Pflegebedürftigkeit ohne Unterstützung lassen, mit dem Effekt, dass diese nach einem Jahr womöglich schon so weit überfordert sind, dass sie sich dann für stationäre Versorgungen entscheiden. Dem auch in Bezug auf die Begrenzung der Versicherungsausgaben verfolgten Ziel, die häusliche Pflege zu stärken, wäre damit ein Bärendienst erwiesen.

Drittens entsteht Pflegebedürftigkeit nicht immer durch eine schleichende Abnahme der eigenen Fähigkeiten, die dann durch Hilfen kompensiert werden müssen, sondern auch durch Ereignisse wie Schlaganfall, Herzinfarkt, Sturz oder Unfall. So werden nach Auswertungen der Daten der Krankenkasse Barmer sieben Prozent der Pflegebedürftigen bereits bei Eintritt der Pflegebedürftigkeit in Pflegegrad 4 oder 5 eingestuft, sind also schwer- oder schwerstpflegebedürftig. Diesen Menschen ein Jahr lang keine Leistungen zu gewähren, dürfte nur schwer zu legitimieren sein.

Schließlich ist der Vorschlag zum Scheitern verurteilt, weil die Finanzlasten damit nicht nur auf die Pflegebedürftigen selbst und ihre Familien abgewälzt werden, sondern auch auf die Sozialhilfeträger. Die Sozialhilfe kennt keine Karenzzeit und muss vom ersten Tag der Pflegebedürftigkeit Leistungen gewähren.

Politisch zum Scheitern verurteilt

Da rund ein Viertel der Pflegebedürftigen von Anfang an Sachleistungen oder vollstationäre Pflege in Anspruch nimmt, ist davon auszugehen, dass die auf die Sozialhilfeträger entfallenden Mehrbelastungen merklich sind – und die Länder einer entsprechenden Reform daher niemals zustimmen werden. Letztlich ist der Vorschlag zur Einführung einer Karenzzeit damit sachlich wenig überzeugend und politisch zum Scheitern verurteilt.

Daneben enthält der BDA-Vorschlag auch sinnvolle und zielführende Elemente wie die geforderte Übernahme der Rentenversicherungsbeiträge für pflegende Angehörige durch die öffentliche Hand, die allein die Ausgaben der Pflegeversicherung um jährlich 4 Mrd. Euro senken und die Finanzierung der medizinischen Behandlungspflege in Pflegeheimen durch die Krankenkassen – die so ursprünglich bereits bei Einführung der Pflegeversicherung vorgesehen war und dann aus fiskalischen Gründen zunächst „vorübergehend“ der Pflegeversicherung überantwortet wurde.

Positiv zu bewerten ist auch die vorgeschlagene Steuerfinanzierung der Ausbildungskosten für Pflegekräfte, die bisher per Umlage von Heimbewohnerinnen und -bewohnern zu zahlen sind und diese aktuell jährlich mit rund 1600 Euro belasten. Schließlich wird gefordert, dass die Länder ihren Investitionspflichten für die Pflegeheime vollumfänglich nachkommen. Dieser Vorschlag ist zwar gut gemeint, geht aber an den rechtlichen und politischen Realitäten vorbei. Da der Bundesgesetzgeber keine diesbezügliche Kompetenz hat, konnte er die Länder im Pflege-Versicherungsgesetz nicht zur Übernahme der Investitionskosten verpflichtet. § 9 SGB XI sieht daher lediglich vor, dass die Länder Einsparungen bei der Sozialhilfe zur Investitionskostenfinanzierung nutzen „sollen“. Dass sich die Länder auf eine vollständige Übernahme der Investitionskostenfinanzierung einlassen, ist daher Wunschdenken.

Deutschland als Prototyp des „konservativen Wohlfahrtsstaats“

Als Frontalangriff auf die Pflegeversicherung muss dagegen die geforderte Einführung eines „Nachhaltigkeitsfaktors“ gelten, der zu Leistungskürzungen führt, sobald sich die Relation der Beitragszahler und der Leistungsempfänger verringert. Nach vorliegenden Berechnungen wird die Zahl der Pflegebedürftigen in den nächsten 30 Jahren um rund die Hälfte steigen, während die Zahl der Beitragszahler tendenziell abnimmt. Der Quotient von Leistungsempfängern zu Beitragszahlern Relation steigt somit um die Hälfte. In der vorgeschlagenen Form resultieren daraus Leistungskürzungen von einem Viertel, was die eingangs geschilderte Eigenanteilsproblematik soweit verstärken würde, dass die Pflegeversicherung ihre Funktion und damit ihre Legitimation als Pflichtversicherung verliert.

Das hat Folgen für den deutschen Sozialstaat an sich. Deutschland gilt in der vergleichenden Sozialpolitikforschung als Prototyp des „konservativen Wohlfahrtsstaats“. Während der liberale Wohlfahrtsstaat angelsächsischer Prägung lediglich das Existenzminimum sichert und der sozialdemokratische Wohlfahrtsstaat skandinavischer Prägung soziale Sicherung als Bürgerrecht gewährt, zielt der Sozialversicherungsstaat deutscher Provenienz auf Lebensstandardsicherung.

Die gesellschaftliche Position, die durch eigene Leistung erworben wird, soll im konservativen Sozialstaat umfassend gegen die Wechselfälle des Lebens abgesichert werden, um so Anreize für lebenslange Anstrengungen zu setzen, da einmal Erreichtes gegen soziale Risiken geschützt ist. Um diesen Schutz auch bei Pflegebedürftigkeit zu gewährleisten, wurde die Pflegeversicherung eingeführt: „Wer sein Leben lang gearbeitet und eine durchschnittliche Rente erworben hat, soll wegen der Kosten der Pflegebedürftigkeit nicht zum Sozialamt gehen müssen“, heißt es dazu in der Gesetzesbegründung des Pflege-Versicherungsgesetzes. Wer dieses Ziel über Bord wirft – wie die BDA dies mit ihren Vorschlägen offenkundig tut – legt die Axt an die Wurzel des deutschen Sozialstaatsverständnisses.

Prof. Dr. Heinz Rothgang leitet die Abteilung Gesundheit, Pflege und Alterssicherung am Forschungszentrum Ungleichheit und Sozialpolitik der Universität Bremen.