Digitale Verwaltung : Der Preis der digitalen Freiheit

Die aktuelle Debatte um die Verteilung der Gelder aus dem Konjunkturprogramm für die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) verdeutlicht, wie schwierig es ist, nachhaltige und flexible Lösungen für ein nutzerfreundliches digitales Verwaltungshandeln zu entwickeln. Das wichtigste Ziel muss sein, dass Bürger und Unternehmen maximale Wertschöpfung vom Konjunkturprogramm erfahren. Als CIO des Freistaats Thüringen weiß ich: Es ist unbedingt notwendig in digitale Verwaltungsservices zu investieren. Als Finanzstaatssekretär des Freistaats gehört es allerdings auch zu meiner DNA, frühzeitig Risiken abzuschätzen, wenn es darum geht, Steuermittel auszugeben.

Der Bund und die Länder müssen dafür Sorge tragen, dass aus einem Investitionsvolumen in Höhe von drei Milliarden Euro in staatliche Verwaltungssoftware keine künftigen Verbindlichkeiten in gleicher Höhe oder mehr entstehen.

Eine zentrale Frage lautet: Wie können Staat, Gesellschaft und Wirtschaft möglichst langfristig vom Konjunkturpaket und den hiermit entwickelten OZG-Verwaltungsleistungen profitieren?

Der Rollout der Leistungen bleibt die Herausforderung

Die Herausforderung des OZG ist nicht allein die Entwicklung der Verwaltungsleistungen in den Themenfeldern, sondern auch ein schnelles und flächendeckendes Rollout. Dazu gehört die Verwaltungen auf kommunaler Ebene wie auf Landesebene digital zu befähigen: personell, organisatorisch und technisch. Sichtbare und erfolgreiche positive OZG-Umsetzungen in den Ländern dürfen nicht abgewürgt werden. Insofern darf gefragt werden, ob die alleinige Verwendung der Gelder aus dem Konjunkturpaket in den OZG-Themenfeldern und an die Themenfeldführer und ihre beauftragten Unternehmen und Dienstleister, die beste Strategie ist.

Grundsätzlich: Das „Einer-für-Alle“-Prinzip (EfA) bei der OZG-Umsetzung ist richtig. Es muss aber konsequent umgesetzt werden. Ich will sowohl für eine nachhaltige und als auch finanziell verantwortbare Verwaltungsdigitalisierung einzutreten. Konkret heißt das für mich, den Open-Source-Ansatz ernster zu verfolgen und möglichst gesetzlich zu verankern. Andernfalls droht deutschen Verwaltungen der Verlust der digitalen Souveränität, der Zugriff auf die eigenen Arbeitsmittel.

Thüringen sieht die Gefahr, dass mit den EfA-Lösungen, Monoliten oder eine Art von Software-Blackbox gebaut werden. Daran sollen nun die Länder und die Kommunen angeschlossen werden. Wie der Anschluss funktioniert und wie viele Einzelsysteme es am Ende werden und die Komplexität erhöhen, ist nicht bekannt. Wer prüft, was die technische Anbindung kostet? Wer kennt und wer übernimmt die Folgekosten? Wer bestimmt, wie die technische Entwicklung weitergeht? Wer ist überhaupt in der Lage, selbst Weiterentwicklungen vorzunehmen?

Wie wäre es, die digitalen Verwaltungsleistungen in Form von modularen Strukturen und auf Basis quelloffener lizenzfreier Softwarebausteine zu entwickeln? Wäre es dann nicht eher möglich, dass mehrere digitale Protagonisten aktiv werden? Könnten wir nicht die IT-Wirtschaft und Start-ups stärken, indem wir ihnen den Zugang zu einer gemeinsamen Entwicklungs- und Betriebsplattform für Verwaltungsleistungen gewähren und so zu den OZG-Lösungen verschaffen? Wäre es nicht klüger, Synergien zu nutzen und Erfolge zu potenzieren? Alle sind etwa begeistert von den Erfahrungen der Tech4Germany-Initiative.

Mit Open Source öffnen wir den Markt „Verwaltungssoftware“, den wir ja als Verwaltung selbst schaffen. Nicht mit wenigen Großen und nicht in Konkurrenz, mit Geschäftsgeheimnissen und Lizenzverhandlungen werden wir langfristig Erfolg haben. Zudem lassen sich merkbare Kapazitätsgrenzen der Hersteller, über die natürlich nicht öffentlich gesprochen wird, mit offenen Entwicklungskonzepten begegnen.

Viele Unternehmen beweisen, dass sich attraktive Geschäftsmodelle auf der Open-Source-Grundlage errichten lassen. Im Übrigen lotet Thüringen aktuell mit seinem Dienstleister und Hersteller des Online-Antragsmanagement-Systems ThAVEL Optionen zur Überführung der Softwarelizenz in eine Open-Source-Lizenz aus.

Mit Transparenz und der Vielfalt der Community wollen wir in Thüringen langfristig Erfolg haben. Jeder weiß: Erfolg von Verwaltungssoftware misst sich an dem Vertrauen, das Bürger dieser entgegenbringt. Als Beispiel die Corona-Warn-App: Die Entscheidung den Quellcode zu veröffentlichen, hat die Qualität der Software verbessert und die Sicherheit erhöht. Es gab viel Lob von der Community für diesen Schritt. Das führte zu mehr Vertrauen in die App und ließ auch die Downloadzahlen deutlich steigen.

Der aktuelle Plan birgt finanzielle Risiken

Und noch eine ganz andere Frage drängt sich auf: Sollte Software, die für die Verwaltung und mit Steuergeldern entwickelt wurde, eine Lizenzbeschränkung besitzen? Thüringen beantwortet die Frage mit einem ganz klaren Nein. Wir das einzige Bundesland, welches im E-Government-Gesetz geregelt hat, dass nahezu die gesamte Software, die von oder für die Verwaltung entwickelt wird, unter eine geeignete freie Softwarelizenz zu stellen ist. Ganz nach dem Motto: Public Money, Public Code.

Transparenz ist also auch in Bezug auf finanzielle Aspekte gefragt. Transparenz fordert das Haushaltsgesetz. Die Kritik der Rechnungshöfe ist hier gerechtfertigt und weist auch auf eine Lösung: Open Source. Jüngst hat der Nationale Normenkontrollrat deutlich dazu Stellung bezogen.

Mit dem gegenwärtig rapiden Anstieg an Softwareentwicklungen nach dem gemeinsamen Architekturkonzept „Einer-für-Alle“ und der damit verbundenen Abhängigkeit der Verwaltungen von Software und den Herstellern ergeben sich nicht absehbare finanzielle Risiken. Kosten entstehen für beispielsweise: Lizenzerwerb, Schnittstellen, neue Schnittstellen zu eigenen Verfahren, Dienstleistungen. Kritisch ist: Die Betriebs- und Weiterentwicklungskosten sind unklar. Der im Haushaltsrecht verankerte Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wird ausgehebelt.

Einer produziert und verdient, alle müssen kaufen und bezahlen, das ist nicht die Zukunft des EfA-Prinzips.

Open Source muss verpflichtend vorgeschrieben werden

Denkt man die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen aus dem Ansatz von Open Source heraus, wird klar: Offene Standards und freie Software erhöhen Nutzerfreundlichkeit, beschleunigen die OZG-Umsetzung, das Einer-für-Alle-Prinzip wird zur Wirtschaftlichkeit gebracht, Innovation und innovative Marktakteure werden unterstützt, nachhaltige technische Qualität wird gesichert , haushalterische Transparenz und Planungssicherheit hergestellt und eine Vielfalt der Anbieter am Markt gesichert.  

Folgendes Vorgehen schlage ich für die OZG-Umsetzung nach dem EfA-Prinzip vor:

1. Softwarelösungen, die dem gemeinsamen Architekturkonzept („Einer für Alle/Viele“) folgen, sind als Open Source, das heißt in nachnutzbarer Form mit einer kostenfreien, eine Veränderung gestattenden Lizensierung zu entwickeln.
2. Technische Komponenten Dritter können nur dann in EfA-Softwarelösungen verwendet werden, wenn diese ebenfalls als quelloffene und freie Software veröffentlicht sind.
3. Über die zulässigen Open-Source-Lizenzen für EfA-Softwarelösungen einschließlich der damit einhergehenden Vertragsverhältnisse befindet eine Arbeitsgruppe.

Ich denke, wir sollten Mut und Vernunft zusammennehmen und daraus den klaren politischen Willen formulieren: Verwaltungsdigitalisierung nur mit Open Source. Die Argumente liegen auf dem Tisch. Sie sind auch keine Einzelmeinung. Vielmehr scheint in der Hitze des OZG-Umsetzungsgefechtes, das durch die zusätzlichen Investitionsgelder aus dem Konjunkturpaket massiv befeuert wird, die Diskussion um grundlegende Fragen staatlicher Digitalisierungsstrategien aus dem Blick zu geraten. Das sind etwa Fragen der Nachhaltigkeit der Investition und auch die grundsätzliche Frage nach der Handlungsfähigkeit des Staates.

Im IT-Planungsrat haben wir mit Beschluss vom Mai 2020 selbst auf die kritischen Schmerzpunkte wie der IT-Anbieterkonzentration und Abhängigkeitsverhältnisse bei der Verwaltungsdigitalisierung verwiesen. Und folgerichtig auch Open Source zumindest aber offene Standards und Schnittstellen als Lösungsstrategie erkannt (vgl. auch Eckpunktepapier: Stärkung der Digitalen Souveränität der Öffentlichen Verwaltung Version März 2020)

Es liegt an uns, die Grundlagen unseres Verwaltungshandelns in den eigenen Händen zu behalten. Bei der OZG-Umsetzung ist Gestaltung im besten und nachhaltigen Sinne gefragt, für einen digital souveränen Staat.

Der promovierte Chemiker Hartmut Schubert ist seit 2014 als Staatssekretär im Thüringer Finanzministerium tätig und seit 2015 Beauftragter des Freistaats Thüringen für E-Government und IT (CIO).