Digitale Verwaltung : Deutschland braucht eine Digitalverfassung

Die Zukunft wird digital, aber der Gesetzgeber, auch in seiner Verantwortung für die Verfassung, hat sich darauf noch nicht eingestellt. Die Ursache für die mangelnde Digitalisierung liegt vor allem darin, dass Infrastruktur, Verlässlichkeit in den Rahmenbedingungen und letztlich politischer Gestaltungswillen für wichtige Zukunftsfragen fehlen.

Infrastrukturkomponenten wie der Breitbandausbau, digitale Schulen, elektronische Akten in Landes- und Bundesverwaltungen und elektronischer Datenaustausch zwischen Verwaltungen ebenso wie der breite Einsatz sicherer Nutzerkonten für die Bürgerinnen und Bürger bleiben bisher deutlich hinter den Erfordernissen zurück. Sichtbar wird dies beispielsweise bei Authentifizierungen, wo kommerzielle, technologisch längst überholte Video-Ident-Verfahren deutlich verbreiteter sind als Verfahren mit elektronischem Identitätsnachweis.

Die Daten in der Verwaltung müssen endlich die gleiche Sprache sprechen

Statt über Organisationsfragen wie die Schaffung eines Digitalministeriums zu diskutieren, sollten wir deshalb über eine Digitalverfassung nachdenken. Bisher werden die Gesetzesvorhaben zur Digitalisierung auf den Kompetenztitel „Recht der Wirtschaft“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) gestützt. Die Kooperationsnorm Art. 91c GG gäbe dem Bund Gestaltungsmöglichkeiten, die er bisher allenfalls als Drohpotential nutzt. Das wird der Bedeutung der digitalen Fragen und Herausforderungen nicht gerecht. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Verfahrensregelungen zu bundeseinheitlichen Standards für Datenschnittstellen, Transportverfahren und Digitalkommunikation kann und sollte künftig die Grundlage für eine (technisch) universelle Verwaltungsdatensprache sein. 

Dabei sollte ein weiser Bundesgesetzgeber sich darauf beschränken, das Verfahren, die Beteiligungsrechte und die modulare Grundstruktur der Datensprache zu regeln. Die eigentlichen Standards können dann in einer durch das Gesetz geschaffenen „Standardfabrik“ entstehen, in der Experten von Bund, Ländern und Kommunen sowie IT-Dienstleister und Softwarehersteller zusammenwirken. Der schnell greifbare Vorteil eines solchen Verfahrens wäre die Entstehung und stete Weiterentwicklung einer Datensprache, die allen Nutzern in Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen einschließlich der Sozialversicherungen eine funktionierende, sichere technische Kommunikation als Grundvoraussetzung für schnelle und tiefgreifende Digitalisierung mit geringem Aufwand ermöglicht. Eine solche universelle Datensprache könnte auch in die Privatwirtschaft und ins europäische Ausland hinein eine prägende Wirkung entfalten.

Hier ist allerdings Eile geboten, da derzeit zahlreiche Pseudo-Standards und Insellösungen im Rahmen der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) entstehen und die bisher geschaffenen Standards zunichtemachen. Besser als die Ablösung vieler Einzellösungen wäre ein schneller Start der Standardfabrik mit einem modularen und generischen Standard. Eine solche industrielle Schmiede für Standards bräuchte transparente Verfahren für Änderungen, einen Backlog sowie eine Bibliothek aller Codelisten und wäre ein gewisses Kunstwerk, das deutscher Gründlichkeit und Präzision bedürfen würde. Der Grundstein ist bereits gelegt, unter anderem mit den XÖV-Standards der Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSit), die künftig allerdings mit einer soliden Rechtsgrundlage eine ganz neue Dimension an Geschwindigkeit, Performanz und Reichweite erlangen werden. 

Wichtige Grundsatzentscheidungen verdienen Verfassungsrang

Gesetzlich wurde im Registermodernisierungsgesetz eine Identifikationsnummer eingeführt, um digitale Identitäten besser organisieren zu können. Angesichts deren künftiger Bedeutung und im Lichte der Marktbedeutung von privatwirtschaftlichen Anbietern digitaler Authentifizierungssysteme sollten die Grundrechte mit Blick auf die digitale Gegenwart und Zukunft in der Verfassung entsprechend ausgeformt werden. Ebenso verhält es sich mit den Grundlagen für das „Once-only“-Prinzip. Bisher gilt grundsätzlich der unmittelbare Erhebungsgrundsatz, demzufolge nur erforderliche Daten unmittelbar beim Bürger einzuholen sind und einer engen Zweckbindung unterliegen. Soweit künftig die Daten an Stelle der Bürger laufen sollen und soweit vorhandene Daten vielfältig genutzt werden sollen, um über Open Data Gemeinwohlnutzen zu stiften, sollten hierzu auf Verfassungsebene maßgebliche Erwägungen verankert werden, wobei die europarechtlichen Implikationen der DSGVO zu berücksichtigen sind.

Neu werden künftig auch die Fragen zu beantworten sein, wie dezentral und bürgernah sensible Daten liegen sollen und wie der Grundsatz der Datensparsamkeit in der digitalen Welt ausgefüllt werden kann. Vieles spricht für möglichst große Dezentralität, weil dadurch Missbrauch vermieden und gegebenenfalls überhaupt erkannt werden kann. Zudem sind die Daten bürgernah am besten nutzbar, und redundante zentrale Bestände könnten auf ein Minimum beschränkt bleiben. Auch hierzu hatten die Mütter und Väter des Grundgesetzes verständlicherweise keine Regelungen getroffen, im 21. Jahrhundert müssen wir das anders bewerten.

In der digitalen Zukunft muss sich der Gesetzgeber auch dazu verhalten, ob es eine digitale Subsidiarität geben soll, der zufolge Verwaltungsaufgaben wie bisher möglichst dezentral erfolgen sollen. In der Vergangenheit hat die papiergebundene oder höchstpersönliche Verwaltungspraxis unausweichlich Dezentralität erfordert. Digital lassen sich Leistungen auch über weite Entfernungen erbringen. Zugleich werden wir als Gesellschaft neu abwägen müssen, ob anonyme Zentralität oder gestärkte Ortsnähe mit vielfältigen Möglichkeiten zur kommunalen Ausgestaltung und Bündelung von kommunalen und staatlichen Aufgaben die gewünschte Weichenstellung darstellt. Es ist nicht nur eine staatstheoretische Frage, ob es uns auch in der digitalen Welt gelingt, über Dezentralität Identifikation mit öffentlichen Institutionen und vor allem Kommunen zu erzeugen. Übrigens: Das Internet hätte ohne seinen dezentralen Wesenskern nie die heutige weltumspannende Bedeutung und Funktion erlangen können.