Deutschland hat sich in den vergangenen 20 Jahren im E-Government erfolgreich auf die hinteren Plätze in allen Rankings „digitalisiert“. Viel hat sich seit Gerhard Schröders „Deutschland Online 2005“ aus dem Jahr 2000 nicht verändert. Damaliges Bestreben war es, 375 Leistungen der Bundesverwaltung zu digitalisieren. Mit jeder neuen Legislaturperiode veränderten sich die Programmtitel und die gesteckten Ziele. Beim aktuellen Anlauf, der Umsetzung des „Onlinezugangsgesetzes“ (OZG), geht es darum, insgesamt 575 Leistungsbündel bis zum Jahr 2022 zu digitalisieren.
Zum jetzigen Zeitpunkt sind sich allerdings alle Experten einig: Die Erreichung des Ziels ist nicht mehr möglich. Einzig die Frage, wie sehr man das Ziel verfehlt, ist strittig. Das liegt vor allem daran, dass die Frage der Übertragbarkeit der erzeugten Lösungen weiterhin ungelöst bleibt. Staatssekretär und Bundes-CIO Klaus Vitt hatte sich vor kurzem und knapp vor seinem Ruhestand hier im Tagesspiegel Background zu dieser Herausforderung geäußert und hinterlässt damit mehr Fragen als Antworten.
Geschwindigkeitsverlust durch fehlende Übertragbarkeit
Vitt sagt, dass die Konzeptionsphase „weitgehend abgeschlossen“ wurde. Das dabei erstellten Konzepte müssen allerdings auch anderen Akteuren der OZG-Umsetzung zur Verfügung gestellt werden, um die Nachnutzung zu ermöglichen. Bis vor kurzem war das noch ein schwieriges Unterfangen. Über „in Arbeit“ befindliche Konzepte oder gar die beteiligten Akteure war nichts zu erfahren, abgeschlossene Konzepte waren nicht online zu finden. Durch die verstärkte Nutzung der OZG-Informationsplattform der FITKO verbessert sich die Informationslage, allerdings scheinen die Daten nicht vollständig.
Die Arbeitsergebnisse sind zudem bei verschiedenen Bundesländern nicht gleichartig aufgebaut und folgen keinem Standard. Der Bund hat sich laut Vitt bisher bewusst nicht um die Standardisierung zugunsten der Geschwindigkeit gekümmert. Dabei führt nun genau die fehlende Verwendung der FIM-Methodik und der X-Standards dazu, dass die erstellten Konzepte auf die (Sonder-)Situation des jeweils federführenden Bundeslandes zugeschnitten sind – aber nicht allgemein nachnutzbar. Der vermeintliche Geschwindigkeitsgewinn am Anfang führt nun also zum Geschwindigkeitsverlust.
Nachnutzung bei der Umsetzung?
Wie sollen IT-Lösungen übertragen werden, wenn das schon beim „Paperwork“ nicht funktioniert? Da wird es bei Vitt dann blumig: „Einzelanwendungen der Verwaltung laufen künftig in einem Container, jedes Bundesland und jede Kommune kann darauf zugreifen.“ Der Begriff „zugreifen“ ist hier sehr mehrdeutig und lässt vollkommen offen, wie die Übertragbarkeit gewährleistet werden soll.
Die Umsetzung von OZG-Leistungen findet aktuell weitgehend auf digitalen Plattformen statt. Darunter versteht man das prioritäre Fachverfahren, das für die OZG-Abbildung spezifisch erweitert wird, aber auch die groß gedachten Anwendungsplattformen der öffentlichen und privaten IT-Dienstleister, die Vitt beispielhaft nennt. Alle diese Plattformen basieren auf geschlossenen Architekturen, proprietären Softwareelementen und spezifischen Programmiersprachen. Man kann auf den Plattformen zwar container-basierte Anwendungen laufen lassen, die so verpackten OZG-Leistungen unterliegen damit aber sowohl technischen als auch lizenzrechtlichen Lock-Ins der Plattform, auf der sie laufen. Die Übertragbarkeit beziehungsweise Nachnutzung einer auf Plattform A erstellten Lösung – egal ob in einem Container oder nicht – auf eine Plattform B ist also schlichtweg nicht gegeben.
Man könnte Vitts Ankündigung auch so verstehen: Statt die spezifische Lösung zu übertragen, wird einfach die laufende Lösung zentral mitbenutzt. In der Praxis würde man damit die Plattformgrenze überspringen und aufgrund der fehlenden Interoperabilität der Plattformen miteinander müsste man mit anderen Basisdiensten umgehen (neues Login, neues E-Payment, etc.), gleiches gilt für vorgangsbezogene Daten.
Es scheint also so, dass der Weg über digitale Plattformen und Container sowohl für die Nachnutzung als auch die Mitnutzung ein Irrweg ist, der bei der OZG-Umsetzung dem politisch populären Leuchtturmdenken mit Hilfe des Geldes vom Bund zu einer neuen Blüte verhilft.
Offenes Ökosystem als Lösungsansatz
Als Gegenentwurf zu digitalen Plattformen gelten offene digitale Ökosysteme. Fünf Prinzipien sind dabei leitend:
- Open Source: Erstellte Softwarelösungen sollten auf Open-Source-Software basieren und auch als Open-Source-Lösung zur Nachnutzung, Anpassung und Weiterentwicklung bereitgestellt werden. Damit werden die beschriebenen „Vendor-Lock-Ins“ vermieden, Zusammenarbeit gefördert und ein Wettbewerb um die „beste“ Lösung bestärkt.
- Open Documentation: Alle Aktivitäten der Konzeption und Umsetzung sollten im gesamten Projektverlauf offen dokumentiert werden. So werden durch Transparenz Doppelarbeiten verhindert und der soziale Druck bei der Verfolgung „eigener“ Wege wird erhöht.
- Open API: Schnittstellen/APIs sind offen und transparent in der Funktionsweise bereitzustellen – von der Beschreibung bis hin zu den konkreten Endpunkten. Offenheit fördert die Nutzung und ermöglicht die Vergleichbarkeit der verschiedenen APIs im Wettbewerb.
- Open Standards: Die Verwendung vorhandener offener Standards (FIM, X-Formate) ermöglichen die Übertragbarkeit der Ergebnisse. Die Verwendung weltweit etablierter und offener technologischer Standards ermöglicht die Interoperabilität der Lösungen sowie die Portabilität zwischen den Plattformen.
- Open Data: Daten sind in den verwaltungsinternen Systemen und Registern bereits vorhanden. Zur Umsetzung von „once-only“ sind diese unter Beachtung des rechtlichen Rahmens zur Einbindung per API bereitzustellen. Ebenso entstehen bei der Nutzung von OZG-Services Daten, die gleichermaßen verfügbar gemacht werden müssen.
Christian Knebel ist Geschäftsführer und Gründer der Publicplan GmbH, einem auf die öffentliche Verwaltung spezialisierten Open-Source-Unternehmen. Seit 2003 arbeitet er im E-Government an der Umsetzung von Softwarelösungen. Beim „Digitalen Staat“ heute in Berlin spricht er über „Nachnutzbare Umsetzung von OZG-Leistungen für die Wirtschaft“.
