Der Ruf nach einer Senkung der EEG-Umlage wird lauter. Eine wahrscheinliche Corona bedingte Steigerung im Jahr 2021 erhöht den politischen Handlungsdruck. Die von der Bundesregierung beschlossen Senkung um 0,25 Cent je Kilowattstunde erscheint ebenso wie die im Vermittlungsausschuss vereinbarte zusätzliche Reduktion der EEG-Umlage angesichts neuer Herausforderungen nicht mehr ausreichend. Dies gilt umso mehr, wenn mit der Senkung der EEG-Umlage auch ein Impuls für die Erholung von Wirtschaft und Gesellschaft von den Corona-Folgen verbunden sein soll, wie er zahlreich gefordert wird.
Die Senkung der EEG-Umlage ist auf verschiedenen Wegen rechtlich möglich. Als Herkulesaufgabe erscheint weniger die rechtliche Zulässigkeit, als vielmehr das erforderliche große Finanzvolumen. Dabei genügt es gerade nicht, dass der Haushaltsgesetzgeber einmalig oder kurzfristig die entsprechenden Mittel zur Verfügung stellt, sondern dass dies über einen längeren Zeitraum passiert, wenn auch perspektivisch mit abnehmender Tendenz. Dagegen wirken die rechtlichen Hürden eher klein. Doch selbst wenn es nur um Anpassungen im EEG und seinen Verordnungen geht, können unbedachte Entscheidungen weitreichende Folgen hervorrufen.
Beihilferecht im Fokus – aber kein unüberwindbares Hindernis
Auch das sonst häufig problematische Beihilferecht steht einer Senkung nicht entgegen. Trotzdem ist es der zentrale Faktor im Hinblick auf die Ausgestaltung der Absenkung. Je nachdem, welche Option der Gesetzgeber wählt, fallen die Konsequenzen unterschiedlich einschneidend aus. Wenn sich der Gesetzgeber für den zukünftigen Ausbau der erneuerbaren Energien maximale Handlungsfreiheit gegenüber der EU-Kommission bewahren will, stehen ihm zwei grundsätzliche Optionen zur Verfügung.
Er könnte die für die Senkung eingesetzten Haushaltsmittel auf bestimmte Bestandsanlagen konzentrieren und deren Finanzierung getrennt von Neuanlagen regeln. So könnten die beihilferechtlichen Folgen isoliert und andere Bereiche beihilfefrei gehalten werden. Dafür müsste der Gesetzgeber bestimmte Anlagenkohorten aus dem EEG herauslösen und getrennt vom Rest durch Haushaltsmittel finanzieren. Der scheinbar einfache Weg, Haushaltsmittel in den EEG-Ausgleichsmechanismus ohne eine solche Trennung einzuzahlen, würde dagegen das Gesamtsystem beihilferechtlich infizieren.
Alternativ könnte er diesen Weg gehen, das gesamte bisherige EEG („EEG alt“) mit dem heutigen Anlagenbestand einfrieren und aus Haushaltsmitteln refinanzieren. Für Neuanlagen müsste er dann ein eigenständiges neues Umlagesystem („EEG neu“) schaffen. Wenn dieses den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zum EEG 2012 entspricht, kann der zukünftige Zubau ohne die Genehmigungserfordernisse des Beihilferechts gestaltet werden. Welche Optionen im Einzelnen bestehen, haben wir von der Stiftung Umweltenergierecht am Jahresanfang im Detail aufgezeigt.
Chancen auf Vereinfachung und Entlastungswirkung
Doch mit einer beihilferechtlich klugen Ausgestaltung sollte sich der Gesetzgeber nicht begnügen. Aus unserer rechtswissenschaftlichen Perspektive gibt es weitere Aspekte, die in der Diskussion näher betrachtet werden sollten, um alle Chancen einer Absenkung zu realisieren
Wenn man die Idee der Senkung bis zu Ende denkt, liegt eine bisher nicht realisierte Chance in einer deutlichen Vereinfachung. Die EEG-Umlage ist nicht nur eine Zahlungspflicht, vielmehr sind mit ihr zahlreiche Erfassungs-, Berichts-, Nachweis- und Testierungspflichten sowie Kontrollaufgaben verbunden. Zudem sind viele Rechtsfragen in diesem Bereich extrem streitanfällig, auch weil der wirtschaftliche Vorteil groß ist, soweit es gelingt, die EEG-Umlage zu umgehen.
Sollte der Gesetzgeber sich dafür entscheiden, die EEG-Umlage massiv und weit über das ursprünglich anvisierte Maß hinaus zu senken, dann verschiebt sich das Verhältnis von Aufwand und Nutzen dieser Regelungen deutlich zum Negativen. Auch für eine EEG-Umlage von zwei Cent je Kilowattstunde und selbst von nur noch 0,1 Cent müssten die vier Übertragungsnetzbetreiber und alle Vertriebe im Rahmen des horizontalen und vertikalen Ausgleichs, die Eigenversorger und die aufnehmenden Netzbetreiber sowie die stromintensiven Unternehmen und das BAFA bei der Besonderen Ausgleichsregelung denselben Aufwand betreiben wie zuvor.
Dieser Aufwand könnte aber entfallen, wenn zusätzliche Haushaltsmittel in einem Umfang aktiviert werden könnten, um die EEG-Umlage auf null zu senken. Dann und nur dann wäre eine zweite Rendite aus Vereinfachung und wegfallenden Transaktionskosten möglich, weil alle mit der Erhebung der EEG-Umlage anfallenden Aufgaben ausgesetzt werden könnten: der Ausgleich zwischen den Übertragungsnetzbetreibern, die Abrechnung der Umlage mit den Vertrieben, die Anpassungen der Verbraucherverträge bei sich verändernder EEG-Umlage, der Nachweis und die Abrechnung der reduzierten EEG-Umlage bei Eigenversorgern und die Antragstellung und Umsetzung der besonderen Ausgleichsregelung. Der Haushaltsgesetzgeber sollte daher überlegen, ob er andere im Zuge der Corona-Erholung mögliche Entlastungsideen zugunsten dieses Weges zurückstellt und sich auf diese alle Verbraucher erreichende Option konzentriert.
Wenn die verfügbaren Mittel im Haushalt diesen Weg nicht zulassen sollten, dann könnte eine aufkommensneutrale Umschichtung innerhalb der staatlich induzierten und regulierten Strompreisbestandteile geprüft werden, bevor auf den letzten Senkungsschritt verzichtet wird. Entscheidend ist nicht das Vehikel, mit dem die Gelder bei den Verbrauchern „eingesammelt“ wird, sondern letztlich die Summe der Zahlungen. Durch die Aussetzung der EEG-Umlage würde das Nebeneinander aus diversen Umlagen, der Stromsteuer und den Netzentgelten ein Stück weit entschlackt. Die dadurch entstehenden individuellen Vorteile sowie die positiven volkswirtschaftlichen Effekte sollten Grund genug sein, diesen Weg ernsthaft in Betracht zu ziehen, selbst wenn es auf eine vorübergehende Anhebung der Stromsteuer hinausliefe.
Risiken in den Blick nehmen und Lösungen von Anfang an mitdenken
Es gibt viele weitere Bereiche, die vor der Ausgestaltung einer EEG-Umlagesenkung gründlich durchdacht werden sollten. Zum Beispiel die Frage, ob und wie sichergestellt werden soll, dass die gewollte Entlastung auch bei allen Verbrauchern ankommt. Dies ist kein Automatismus, denn bei den meisten Privatkunden, aber auch kleineren Handels-, Dienstleistungs- und Gewerbekunden braucht es dazu vertraglicher Änderungen, die die Verbraucher trotz bestehender Anpassungsklauseln in den AGB nicht allein herbeiführen können. Bliebe im Zweifelsfall nur die Option des Versorgerwechsels, die aber bei Mindestvertragslaufzeiten kurzfristig ausgeschlossen wäre. Ob Vertragsanpassungsklauseln dann ausreichen, muss jedenfalls hinterfragt werden.
Wichtig ist auch, dass der Gesetzgeber durch sein konkretes Handeln die Sorge nimmt, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien zukünftig nur noch nach Kassenlage stattfinden solle. Am einfachsten wäre dies zu erreichen, indem der Ausgleichsmechanismus lediglich ausgesetzt wird, um notfalls als Auffanglösung wieder einzuspringen. Der Haushaltsgesetzgeber entscheidet dann, ob es bei der Absenkung der EEG-Umlage bleibt oder diese wieder ansteigt.
Die Senkung der EEG-Umlage erfordert vom Gesetzgeber Optimierungsentscheidungen, die nicht immer miteinander vereinbar sein werden. Es wird spannend zu beobachten sein, welchen Weg er dabei beschreiten wird und inwieweit er dabei langfristig strategische Gesichtspunkte einbezieht oder den Blick stärker auf die unmittelbare Entlastungswirkung verengt.
