Die Abschaffung der EEG-Umlage scheint aktuell der klimapolitische Minimalkompromiss zu sein. Entsprechende Forderungen finden sich in den Wahlprogrammen aller Bundestagsparteien. Und auch wichtige Akteure aus der Politikberatung fordern die Abschaffung der EEG-Umlage – etwa der Sachverständigenrat für Wirtschaft, die Deutsche Energie-Agentur und zuletzt die Thinktanks Agora Energiewende, Agora Verkehrswende und die Stiftung Klimaneutralität.
Die Hoffnung: Mit sinkendem Strompreis stiege der Anreiz, in strombasierte Klimaschutztechnologien zu investieren, etwa in Elektroautos, Wärmepumpen und Elektrolyseure zur Wasserstoffherstellung. Gleichzeitig könne damit die Mehrbelastung der privaten Haushalte durch die CO2-Bepreisung sozialverträglich ausgeglichen werden. Die Senkung der EEG-Umlage gilt daher vielen als Königsweg für die Rückerstattung der staatlichen Einnahmen aus der CO2-Bepreisung.
Im Zuge des Corona-Konjunkturpakets wurden bereits 10,8 Milliarden Euro Staatsmittel bereitgestellt, um einen weiteren Anstieg der EEG-Umlage zu verhindern. Wollte man die EEG-Umlage komplett abschaffen, bestünde aktuell ein Finanzierungsbedarf von jährlich 26,7 Milliarden Euro. Zuletzt äußerte aber zum Beispiel das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft Kritik an einer möglichen Abschaffung der EEG-Umlage. Zurecht, wie ich finde. Denn es bleiben Zweifel an der klima- und sozialpolitischen Wirksamkeit sowie politische Risiken.
Umweltpolitische Wirksamkeit umstritten
Die Abschaffung der EEG-Umlage wirkt nur indirekt über den marktlichen Preismechanismus auf mögliche Klimaschutzinvestitionen. Oft werden Senkungen von staatlichen Abgaben jedoch nicht vollständig an die privaten Haushalte weitergegeben.
Im wettbewerbsintensiven Industriebereich kann die Abschaffung natürlich größere Wirkung entfalten – allerdings nur dort, wo sie überhaupt zu zahlen ist. Laut BDEW wird aktuell nur auf 34 Prozent des industriellen Stromverbrauchs die volle EEG-Umlage erhoben. Die Abschaffung der EEG-Umlage würde also keinesfalls überall zu signifikanten Senkungen des Strompreises führen. Entsprechend reduzierten sich die tatsächlichen Anreize für Investitionen in strombasierte Klimaschutztechnologien.
Im Gegensatz dazu können staatliche Ausgaben, die unmittelbar an die Investition geknüpft werden, größere Wirkung je ausgegebenem Steuereuro entfalten. Öffentlichen Förder- und Investitionsbedarf gibt es genug, auch in Gegenwart eines CO2-Preises. Er reicht von der Finanzierung des öffentlichen Nahverkehrs über den Aufbau einer Wasserstoffinfrastruktur bis hin zur energetischen Gebäudesanierung.
Man mag einwenden, dass sich eine Abschaffung der EEG-Umlage und gezielte Investitionsförderung nicht ausschließen, sondern gleichermaßen ihre wirtschaftspolitische Notwendigkeit haben. Das stimmt – und doch ist in Anbetracht begrenzter staatlicher Mittel eine Priorisierung der staatlichen Ausgaben auf Maßnahmen mit dem größten Klimaschutzeffekt notwendig. Hier haben direkte staatliche Ausgaben für Klimaschutzinvestitionen Vorteile gegenüber einer Abschaffung der EEG-Umlage.
Damit Klimaschutz gelingt, müssen strombasierte Klimaschutztechnologien natürlich relativ günstiger sein als ihre fossilen Alternativen. Das muss jedoch primär durch den CO2-Preis gewährleistet werden. Die Senkung der Strompreise ist dazu nicht notwendigerweise der beste Ansatz, zumal sie Anreize zum Stromsparen schmälerte.
Auch in Gegenwart eines CO2-Preises sind zusätzliche Energieeffizienz-Anreize wichtig. Schließlich beschränken sich die Umweltwirkungen der Stromerzeugung längst nicht auf Treibhausgasemissionen. Eine ökologische Steuer- und Abgabereform darf daher nicht auf den CO2-Preis reduziert werden. Würde die EEG-Umlage abgeschafft, müsste mindestens die Stromsteuer erhalten und ertüchtigt werden.
Zweifel an der sozialpolitischen Wirksamkeit
Zweite, noch wichtigere Motivation für Senkung der EEG-Umlage: Sie soll die Mehrbelastung privater Haushalte durch die CO2-Bepreisung ausgleichen. Allerdings sind pauschale Senkungen staatlicher Preisbestandteile wenig zielgerichtete Sozialpolitik. Nicht nur ist unklar, in welchem Umfang Haushalte dadurch letztlich entlastet würden. Es profitierten auch in großem Umfang Haushalte, die gar nicht bedürftig sind. Idealerweise sollten klimapolitisch verursachte soziale Härten durch Anpassungen der staatlichen Grundsicherung abgefedert werden.
Und wenn Sozialpolitik schon mit der Gießkanne erfolgt, dann bitte so, dass einkommensschwache Haushalte davon am stärksten profitieren. Laut einer MCC-Studie entlastete eine pro Kopf ausgezahlte Klimadividende niedrigere Einkommensklassen deutlich stärker als die Senkung der EEG-Umlage (selbst wenn man annimmt, dass diese vollständig weitergereicht wird).
Politische Risiken bei der Umsetzung
Vermutlich geht es aber bei der aktuellen politischen Diskussion gar nicht so sehr um Sozialpolitik im engeren Sinne. Ziel ist es wohl vielmehr, durch die Rückerstattung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung eine breite gesellschaftliche Mehrheit für Klimapolitik zu gewinnen. Dann sollte aber auch der Ansatz gewählt werden, der die Bevölkerung in der Breite am stärksten entlastet. Hier hat die Klimadividende ebenfalls deutliche Vorteile gegenüber einer Senkung der EEG-Umlage. Eine Klimadividende wird zudem auch von der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung als Rückerstattungsmechanismus bevorzugt, wie eine Studie gerade gezeigt hat. Außerdem würde sie von den Menschen wohl stärker wahrgenommen als der Wegfall der EEG-Umlage auf der jährlichen Stromabrechnung.
Diese Vorteile müssen natürlich verrechnet werden mit dem höheren Verwaltungsaufwand, den eine Klimadividende gegenüber einer Senkung der EEG-Umlage mit sich brächte – wie beispielsweise Felix Matthes von Öko-Institut zu Recht einwendet.
Eine komplette Steuerfinanzierung der EEG-Umlage brächte zudem Risiken für die zukünftige Erneuerbaren-Förderung. Das Förderregime würde komplett von der beihilferechtlichen Genehmigung durch die europäische Kommission abhängen. Zudem stellte eine Steuerfinanzierung die Förderung indirekt unter Finanzierungsvorbehalt. In der nächsten Rezession drohte dann schnell ein Fördermoratorium, um sinkende Staatseinnahmen auszugleichen.
Diese Risiken mögen diejenigen für unkritisch halten, die eine Europäisierung oder gar Abschaffung der Erneuerbaren-Förderung befürworten. Anders sieht es aus, wenn man die Förderung mittelfristig weiter für notwendig hält. Dann kann der durch eine Steuerfinanzierung eingeschränkte politische Handlungsspielraum als klimapolitisch kontraproduktiv erscheinen. Ein Ausweg könnte darin bestehen, nur die Förderung von Bestandsanlagen über den Staatshaushalt, die Förderung von Neuanlagen aber weiterhin über die Umlage zu finanzieren.
Gefahr teurer Symbolpolitik
Die Befürworter:innen wollen mit der Abschaffung der EEG-Umlage mehrere klima- und sozialpolitische Fliegen mit einer Klappe schlagen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass man damit am Ende keine der Fliegen richtig erwischt. Die milliardenschwere Absenkung der EEG-Umlage wäre dann vor allem eins: sehr teure Symbolpolitik. Wichtig ist: Die Abschaffung der EEG-Umlage ist nicht alternativlos. Die öffentlichen Mittel könnten auch für andere, möglicherweise effektivere, umwelt- und sozialpolitische Maßnahmen verwendet werden. Es braucht daher eine intensive öffentliche Debatte darüber, mit welchem politischen Instrumentarium die Ziele am kosteneffektivsten erreicht werden können.
Paul Lehmann ist Juniorprofessor für Umwelt- und Energieökonomik an der Universität Leipzig und leitet dort in Kooperation mit dem Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ die Arbeitsgruppe zum „Nachhaltigen Ausbau erneuerbarer Energien mit multiplen Umweltwirkungen (MultiplEE)“.
