Carbon Leakage im Luftverkehr : Warum ICCT entscheidende Risiken unterschätzt

Eine aktuelle Studie des International Council on Clean Transportation, kurz ICCT, kommt zu dem Ergebnis, dass das Risiko von Carbon Leakage bei einer Ausweitung des Europäischen Emissionshandels (EU-ETS) auf Langstreckenflüge begrenzt sei und einer solchen Ausweitung daher nicht entgegenstehe (Tagesspiegel Background berichtete). Diese Schlussfolgerung beruht jedoch auf einem stark eingegrenzten Untersuchungsansatz. Wesentliche Wettbewerbs-, Netzwerk- und Marktwirkungen des europäischen Luftverkehrs bleiben unberücksichtigt.

Inzwischen hat jedoch auch die EU-Kommission erstmals ausdrücklich anerkannt, dass die europäische Luftverkehrswirtschaft durch einseitige Regulierung belastet wird, gegenüber Wettbewerbern aus Drittstaaten Nachteile erleidet und dadurch Verkehr und Emissionen an außereuropäische Standorte verlagert werden können. In ihrem am vergangenen Freitag vorgelegten Vorschlag zur Überarbeitung des EU-Emissionshandels greift sie diese Risiken auf.

Kumulative Regulierungsbelastung bleibt unberücksichtigt

Die ICCT-Studie unterstellt implizit, dass Verkehrsverlagerungen und Carbon Leakage in erster Linie durch eine Ausweitung des EU-Emissionshandels ausgelöst würden. Tatsächlich entstehen die Wettbewerbsnachteile europäischer Airlines jedoch aus dem Zusammenspiel mehrerer regulatorischer Maßnahmen.

Besonders relevant sind die Kosten aus ReFuelEU Aviation. Sie führen für europäische Fluggesellschaften zu erheblichen zusätzlichen Belastungen, während große Teile des Langstreckenverkehrs von außereuropäischen Wettbewerbern über Drehkreuze außerhalb der EU abgewickelt werden und von diesen Kosten weitgehend unberührt bleiben.

Die entscheidende politische Frage lautet daher nicht, welche Verkehrsverlagerungen allein durch eine Ausweitung des Emissionshandels entstehen. Entscheidend ist vielmehr, welche Verlagerungseffekte sich aus der regulatorischen Gesamtbelastung europäischer Airlines ergeben. Durch die isolierte Betrachtung des EU-Emissionshandels besteht die Gefahr, dass die tatsächlichen Verlagerungsanreize und damit auch das reale Carbon-Leakage-Risiko systematisch unterschätzt werden.

Die Hub-Ökonomie wird nicht abgebildet

Der größte methodische Mangel der Studie besteht in der fehlenden Berücksichtigung von Netzwerkeffekten. Untersucht wird lediglich das Verhalten einzelner Passagiere. Gleichzeitig wird unterstellt, dass die bestehenden Flugpläne unverändert bleiben.

Nicht untersucht wird dagegen, ob der Verlust von Umsteigepassagieren dazu führt, dass Langstreckenverbindungen reduziert oder vollständig eingestellt werden. Gerade große Drehkreuze wie Frankfurt oder Amsterdam können viele Langstreckenverbindungen nur aufgrund hoher Transferanteile wirtschaftlich betreiben.

Die Studie bildet damit lediglich den unmittelbaren Erstrundeneffekt ab. Die weitergehenden Folgen für Konnektivität, Netzqualität und die Funktionsfähigkeit europäischer Luftverkehrsdrehkreuze bleiben außen vor.

Aussagen zu Frankfurt und Amsterdam unvollständig

Die Autoren stellen zwar fest, dass sich die Leakage-Effekte auf große europäische Drehkreuze wie Frankfurt, Paris und Amsterdam konzentrieren. Sie weisen jedoch weder die konkreten Passagierverluste dieser Flughäfen noch die jeweils betroffenen Langstreckenanteile aus. Damit bleibt gerade die für die politische Bewertung zentrale Frage unbeantwortet: Wie stark wären einzelne europäische Hubs tatsächlich betroffen?

Gleichzeitig räumt die Studie selbst ein, dass sich die Verlagerungseffekte auf wenige große Drehkreuze konzentrieren. Die tatsächliche Betroffenheit einzelner Standorte dürfte daher deutlich höher sein, als es die ausgewiesenen Durchschnittswerte vermuten lassen.

Die Untersuchung basiert auf lediglich 619 ausgewählten Origin-Destination-Paaren und sechs Verkehrskorridoren. Die tatsächlichen Netzwerke europäischer Hub-Airlines umfassen dagegen mehrere Tausend Origin-Destination-Märkte. Zugleich werden nur die 30 größten europäischen Flughäfen betrachtet, obwohl Interkontinentalverkehr von deutlich mehr als 100 europäischen Flughäfen angeboten wird. Ob die gewählte Stichprobe die tatsächlichen Verkehrsströme und Netzwerkstrukturen des europäischen Luftverkehrs hinreichend abbildet, bleibt offen.

Das Cargo-Geschäft wird vernachlässigt

Der in der Studie untersuchte Mechanismus des sogenannten Hub Switching berücksichtigt ausschließlich den Passagierverkehr. Die Bedeutung von Belly-Fracht und mögliche Frachtverlagerungen zwischen europäischen und außereuropäischen Drehkreuzen werden vollständig ausgeblendet.

Gerade für die Bewertung von Hub-Airlines und Flughäfen ist dies eine erhebliche Lücke. Die Wirtschaftlichkeit vieler Langstreckenverbindungen beruht auf der kombinierten Nachfrage von Passagieren und Fracht. Wird nur eine dieser beiden Säulen betrachtet, bleibt das wirtschaftliche Gesamtbild unvollständig.

Modellannahmen vereinfachend und teilweise realitätsfern

Die Modellierung beruht auf einer stark vereinfachten Abbildung des Luftverkehrsmarktes. So werden Reisezeiten anhand von Großkreisentfernungen berechnet. Die seit Jahren bestehende Sperrung des russischen Luftraums für europäische Airlines bleibt dabei unberücksichtigt, obwohl sie gerade im Verkehr nach Asien erhebliche Wettbewerbsnachteile verursacht.

Auch die Preisannahmen werfen Fragen auf. Sie basieren auf Economy-Tarifen aus dem Jahr 2019, die mithilfe eines allgemeinen Inflationsindex fortgeschrieben werden. Branchenspezifische Indizes werden dagegen nicht herangezogen. Ob die heutigen Preisstrukturen, Yield-Systeme und Wettbewerbsbedingungen im Langstreckenverkehr auf diese Weise realistisch abgebildet werden können, ist fraglich.

Begriff der ETS-Einnahmen ist irreführend

Die Studie spricht von zusätzlichen Einnahmen aus dem Emissionshandel in Höhe von neun bis 14 Milliarden Euro. Tatsächlich handelt es sich dabei jedoch in erster Linie um den Marktwert der zusätzlich vom Luftverkehr nachgefragten Zertifikate.

Die Autoren setzen den Marktwert der zusätzlich benötigten Emissionszertifikate faktisch mit staatlichen Einnahmen gleich. Ein erheblicher Teil dieser Zertifikate würde jedoch nicht von den Mitgliedstaaten versteigert, sondern von anderen Marktteilnehmern am Sekundärmarkt erworben.

Die ausgewiesenen neun bis 14 Milliarden Euro sind daher vor allem als zusätzliche Compliance-Kosten der Luftfahrt zu verstehen und nicht als belastbare Prognose künftiger Staatseinnahmen. Zudem bleibt unberücksichtigt, dass die zusätzliche Nachfrage nach Zertifikaten den Preis im gesamten Emissionshandelssystem erhöhen kann.

Die ICCT-Studie vermittelt den Eindruck einer umfassenden Bewertung des Carbon-Leakage-Risikos bei einer Ausweitung des EU-Emissionshandels. Tatsächlich untersucht sie jedoch nur einen eng abgegrenzten Teilaspekt. Zentrale Wettbewerbswirkungen auf europäische Hub-Systeme, Langstreckennetze, Cargo-Verkehre und Airline-Netzwerke bleiben ebenso unberücksichtigt wie die kumulativen Belastungen durch den Emissionshandel, ReFuelEU Aviation und weitere europäische Regulierungen.

Besonders problematisch ist, dass die Studie Carbon Leakage faktisch als Folge einer einzelnen politischen Maßnahme modelliert. In der Realität entstehen Verkehrsverlagerungen jedoch durch die Gesamtheit regulatorischer Mehrkosten, die europäische Airlines im Vergleich zu Wettbewerbern aus Drittstaaten tragen müssen.

Beimischquoten praktisch ausgeblendet

Die mit Abstand größte zusätzliche Belastung der kommenden Jahre dürfte dabei nicht aus dem Emissionshandel, sondern aus den steigenden Beimischungsquoten für nachhaltige Flugkraftstoffe und den damit verbundenen Mehrkosten entstehen. Dieser zentrale Wettbewerbsfaktor bleibt in der Studie praktisch ausgeblendet.

Dass inzwischen auch die EU-Kommission die einseitigen Belastungen für die europäische Luftverkehrswirtschaft, die daraus entstehenden Wettbewerbsnachteile und die Gefahr von Carbon Leakage anerkennt, ist deshalb von besonderer Bedeutung. In ihrem am Freitag vorgelegten Vorschlag zur Überarbeitung des EU-Emissionshandels greift sie diese Problematik erstmals ausdrücklich auf. Diese Erkenntnis muss nun konsequent auf weitere Bereiche der europäischen Luftverkehrspolitik übertragen werden.