Reform des Schienenverkehrs : Eine Infrastrukturgenossenschaft für alle Eisenbahnunternehmen

Formal ist alles klar geregelt: diskriminierungsfreier Netzzugang und gleiche Entgelte für alle Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU). In den Satzungen und Gesetzen liest sich das wie eine Musterlösung. In der Realität sehen sich private EVU einem Netzbetreiber gegenüber, der als Teil des Deutsche-Bahn-Konzerns politisch gut vernetzt ist und operativ weitgehend autonom agiert.

Seit 2024 musste sich die Bundesnetzagentur in 76 Fällen (Stand 9.12.2025) mit Beschwerden gegen die DB InfraGO beschäftigen, überwiegend von privaten Bahn- und Logistikunternehmen. Das sind keine ärgerlichen „Störungen im Betriebsablauf“, sondern Systemfehler. Es scheint, als habe das Ausbremsen anderer EVU System.

Aber wie äußert sich die Problematik? Es lässt sich eine Parallele zum Außenhandel ziehen: Man stelle sich einen Hafen vor, der allen Reedereien formal offensteht, aber die heimischen Schiffe bevorzugt. Die Liegegebühren sind für alle gleich, doch Fremde erfahren von Baustellen und Sperrungen später, warten länger auf die Entladung, bekommen schlechtere Slots und müssen mit unzuverlässigen Abläufen leben.

DB InfraGO geht gegen Auflagen juristisch vor

Ganz ähnlich ist die Situation für die zahlreichen privaten EVU im Bezug auf das deutsche Schienennetz: Die Bundesnetzagentur verhängte bereits gegen die noch junge DB InfraGO Zwangsgelder in Höhe von insgesamt zwei Millionen Euro, unter anderem, weil „baubedingte Kapazitätseinschränkungen“ (BKE) zu kurzfristig angekündigt wurden – mit erheblichen Folgen für die Umlaufplanung der Unternehmen. Sogar gegen Auflagen, die das in Zukunft verhindern sollen, geht die Infrastrukturgesellschaft vehement juristisch vor.

Acht Monate nach der Gründung der InfraGO – eine Zusammenführung von DB Netz und DB Station & Service, um die Netzinfrastruktur gemeinnützig für alle Nutzer zu verbessern – attestierten in einer Befragung nur vier Prozent der überwiegend privaten EVU eine Verbesserung der Lage, 57 Prozent sprachen von einer Verschlechterung.

Aus wettbewerbsökonomischer Sicht ist diese Entwicklung wenig überraschend. Die formale Gleichheit der Trassenentgelte verdeckt eine Fülle nichttarifärer Zugangshemmnisse.

Als Erstes geht es dabei um das Baustellen- und Störungsmanagement. Wer BKE so spät kommuniziert, dass Fahrpläne faktisch Makulatur werden, verlagert Risiken auf die EVU. Vertragsstrafen gegenüber Aufgabenträgern oder Verladern treffen vor allem die kleineren Anbieter. Selbst wenn gegen die InfraGO im Nachgang möglicherweise ein Zwangsgeld verhängt wird, tragen die realen Kosten die Wettbewerber. Natürlich treffen Spontanmeldungen auch die DB-eigenen EVU. Doch zahlt hier der Staat am Ende die Zeche, während Private im Zweifel in die Insolvenz rutschen.

Als Zweites geht es um die Investitions- und Technikpolitik. Rund 38 Prozent der Schienenkilometer in Deutschland sind noch immer nicht elektrifiziert (Stand 2022). Statt diese strukturelle Lücke zügig zu schließen, setzt der DB-Konzern auf Zweikraftloks, die Diesel- und Elektroantrieb verbinden. DB Cargo hat Dutzende solcher Loks bestellt und vermarktet sie als Baustein für CO2-freie Lieferketten. Für ein Konzernunternehmen mit staatlicher Rückendeckung mag so eine Umgehungslösung rational sein. Für mittelgroße Wettbewerber sind solche Investitionen jedoch kaum darstellbar. Die unvollständige Elektrifizierung wird so zum verdeckten Wettbewerbsvorteil für den Konzern.

Als Drittes geht es um die Informations- und Steuerungsmacht. Wer das Netz betreibt und gleichzeitig große Teile des Verkehrs verantwortet, hat Wissensvorsprünge bei Engpässen, Umleitungsoptionen, zu erwartenden Sperrungen und künftigen Ausbauprioritäten. Diese Vorteile stehen in keinem Gesetzestext, prägen aber die täglichen Entscheidungen, welche Verkehre man noch anbietet, welche man perspektivisch aufgibt und welche Risiken man eingeht.

Eigentum, Verantwortung und Kontrolle gekoppelt

All das wäre weniger problematisch, wenn die Governance der InfraGO den klassischen Fehler vermeiden würde, Eigentum, Verantwortung und Kontrolle voneinander zu entkoppeln. Doch genau das ist der Fall: Der Bund ist Eigentümer der DB AG; diese wiederum ist Alleineigentümerin der InfraGO. Das Bundesverkehrsministerium (BMV) kann der InfraGO keine direkten Weisungen erteilen, sondern nur über den Aufsichtsrat auf Personalentscheidungen einwirken. Zugleich liegt die eisenbahnrechtliche Sicherheitszulassung ausschließlich bei der InfraGO, was ihr große Autonomie verschafft.

Politökonomisch ist diese Kombination bedenklich: ein natürliches Monopol mit hoher Autonomie, direkter Verbindung zu ausgewählten Marktteilnehmern, schwacher Nutzereinbindung und nur indirekter politischer Kontrolle. Entscheidungen, die Wettbewerb und Angebot langfristig prägen, werden in einem Konzernverbund getroffen, dessen andere Geschäftsbereiche direkt von diesen Entscheidungen profitieren. Die Kosten tragen am Ende alle – in Form von weniger Wettbewerb, höheren Preisen und einem schlechteren Angebot.

Zur Lösung dieser Probleme werden bisher immer nur die klassischen Alternativen ins Feld geführt: mehr Staat oder mehr Markt, Trennung oder Integration, Holding ja oder nein. Aus unserer Sicht ist das aber zu kurz gegriffen. Wer das Problem der nichttarifären Handelshemmnisse ernst nimmt, muss die Perspektive drehen: Entscheidend ist nicht, ob das Netz beim Konzern oder beim Bund liegt, sondern ob die nutzenden EVU institutionell eine starke Stimme haben.

Genau hier setzt der Vorschlag an, das Schienennetz in eine Infrastrukturgenossenschaft zu überführen, an der alle EVU beteiligt sind. Eine solche Genossenschaft wäre mitnichten eine „Selbsthilfegruppe“, sondern ein reguliertes Infrastrukturmonopol, das seine Eigentümer in Gestalt der Netzkunden als Teilhaber hat.

Trassenpreise und Standards würden weiterhin durch die Bundesnetzagentur reguliert, der Bund bliebe über langfristige Infrastrukturverträge der Hauptfinanzier und Hüter des Gemeinwohls. Aber die täglichen Entscheidungen über Baustellenplanung, Priorisierung von Engpassbeseitigung, Informationsflüsse und Investitionspfade würden nicht mehr aus einseitiger Konzernperspektive getroffen.

Private DB-Konkurrenten nicht mehr Bittsteller

Für die privaten EVU wäre das der Unterschied zwischen Bittsteller und Miteigentümer, zwischen Kunde und Koproduzent. Für den Bund wäre es die Chance, Verantwortung und Einfluss wieder zu synchronisieren. Das Netz würde von den individuellen Erfahrungen, dem „lokalen Wissen“ der EVU profitieren. Und für die Mobilitätswende wäre es der Schritt weg vom Lippenbekenntnis „diskriminierungsfreier Zugang“, hin zu einer Governance, die die vielen nichttarifären Hemmnisse gar nicht erst entstehen lässt.

Solange die Debatte sich darauf beschränkt, der InfraGO weitere Milliarden Euro zuzusagen und hier und da an Regularien zu feilen, verhalten wir uns wie Handelspolitiker, die feierlich Zölle abbauen, während sie im Hinterzimmer neue Produktnormen erfinden, die nur die eigene Industrie erfüllen kann. Wer es mit der Schiene ernst meint, sollte den Mut haben, das Problem an der Wurzel zu packen: Das Netz gehört in die Hände aller Nutzer, nicht in die eines Einzelunternehmens. Alles andere bleibt „Freihandel mit versteckten Schlagbäumen“.

Benedikt Schmal ist Wettbewerbsökonom und assoziierter Wissenschaftler am Fachgebiet Wirtschaftstheorie der TU Ilmenau. Er wurde am Düsseldorf Institute for Competition Economics der Heinrich-Heine-Universität promoviert und hat zuvor VWL in Berlin und Dublin studiert. Er ist zudem in der Forschungsevaluation tätig.

Max Zombek ist externer Doktorand an der BTU Cottbus und beschäftigt sich dort mit Fragen der politischen Ökonomie im Automobilsektor. Zuvor hat er in Witten und London politische Ökonomie studiert und war anschließend in verschiedenen Rollen im politischen Berlin tätig. Gegenwärtig arbeitet er für einen Verband in der Mobilitätsbranche.

Gemeinsam haben sie das FORMOE - Forschungsforum Mobilitätsökonomik ins Leben gerufen, um ökonomische Perspektiven stärker in Mobilitätsdiskurse einzubringen.