CO2-Grenzschutz : CBAM allein ist nicht die Lösung

Mit dem europäischen Grünen Deal soll Europa bis 2050 klimaneutral  werden. Die damit verknüpften politischen Prioritäten reichen von Bauvorschriften bis hin zur Biodiversität. Der Punkt jedoch, der für die meiste Aufmerksamkeit sorgt, wird in nur drei Zeilen ausgeführt und nur einmal erwähnt: die Idee, den weltweit ersten CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) einzuführen – ein System, bei dem mithilfe von Zöllen eine Verlagerung der Emissionen der Europäischen Union ins Ausland vermieden werden soll. 

Das Interesse an dem Instrument kochte erst recht hoch, als Anfang Juni ein Entwurf des Vorschlags durchsickerte. Die Europäische Kommission plant, Mitte Juli den offiziellen Text des Vorschlags zu veröffentlichen. Währenddessen scheint es, als ob jedes Gespräch über die europäische Klimapolitik früher oder später um den CBAM kreist. Es hat seinen Grund, dass der CBAM so hohe Wellen schlägt. Die Klimakosten an der Grenze auszugleichen scheint ein einfacher und effektiver Weg zu sein, um zu verhindern, dass kohlenstoffintensive Waren die europäischen Märkte überschwemmen.

Unterm Strich würde ein CBAM bedeuten, dass einige importierte Waren den CO2-Preisvorschriften der EU unterliegen würden. Am ehesten wären hochemissionsintensive und weltweit gehandelte Industrierohstoffe wie Zement, Stahl, Aluminium und chemische Produkte betroffen. Es überrascht nicht, dass einflussreiche Handelspartner wie China argumentieren, dass der CBAM das Pariser Abkommen untergrabe, das auf individuellen Verpflichtungen entsprechend den nationalen Gegebenheiten beruht, und möglicherweise auch den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) widerspreche, die die Gleichbehandlung von Produkten unabhängig von ihrem Herkunftsland sicherstellen. 

Unstrittig ist, dass das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen im kommenden Jahrzehnt deutlich zunehmen wird. Der Preis für Emissionszertifikate im EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) beträgt mittlerweile mehr als 50 Euro pro Tonne und wird voraussichtlich weiter steigen. Nur wenige Länder unter den Handelspartnern der EU haben vergleichbare CO2-Preise. Die EU-Strategie der kostenlosen Abgabe von Emissionszertifikaten ist jedoch keine tragfähige langfristige Dekarbonisierungsstrategie und stößt bei sinkenden Obergrenzen für die Gesamtemissionen an ihre Grenzen. 

Der CBAM war ursprünglich als Alternative gedacht: Statt kostenlose Zertifikate an europäische Unternehmen zu verteilen sollten ausländische Industrien mit vergleichbaren Kosten wie denen belastet werden, die für Unternehmen innerhalb Europas anfallen. Auf diese Weise können EU-Hersteller leichter in kostspielige neue Technologien investieren und die Kosten dieser Investitionen auf ihre Preise umlegen, ohne dass sie Gefahr laufen, Marktanteile zu verlieren. Allerdings ist es äußerst schwierig, den CBAM so auszugestalten, dass er tatsächlich die Kosten für EU-Firmen widerspiegelt, ohne die Umsetzung zu komplex zu machen, WTO-Regeln zu verletzen oder Vergeltungsmaßnahmen von Handelspartnern auszulösen. 

Die EU versucht eindeutig, ein Gleichgewicht herzustellen, indem sie den CBAM so ausgestaltet, dass er gleiche Wettbewerbsbedingungen herstellt, politisch akzeptabel und WTO-kompatibel ist. Große Teile des endgültigen Vorschlags werden noch intensiv diskutiert und geändert werden, bevor er in ein Gesetz überführt wird, aber einige Fragen verdienen bereits jetzt besondere Aufmerksamkeit.

Erstens wird die EU wahrscheinlich die kostenlose Zuteilung zusätzlich zum CBAM in irgendeiner Form ausweiten. Ansonsten riskiert sie, die Akzeptanz der betroffenen inländischen Sektoren zu verlieren, die sich sorgen, dass der finale CBAM nicht ausreichen wird, um die Kosten an der Grenze auszugleichen, insbesondere für die Exporte der EU. Doch das wird mit Sicherheit die Prüfung durch die WTO und andere Handelspartner nach sich ziehen. 

Zweitens wird die EU wahrscheinlich auf starken Widerstand von Handelspartnern stoßen, wenn sie von einem relativ hohen Kohlenstoffgehalt der Einfuhren ausgeht. Letzteres ist zumindest in dem durchgesickerten Vorschlag der Fall, der die Standardwerte auf Grundlage der leistungsschwächsten Anlagen der EU festlegt. In diesem Vorschlag werden außerdem die Einnahmen aus dem CBAM dem Gesamthaushalt der EU zugeführt, anstatt zumindest einen Teil der Einnahmen an die Handelspartner zurückzugeben, was die Spannungen weiter erhöhen könnte. 

Wie werden CO2-Kosten im Herkunftsland verrechnet?

Die womöglich kniffligste Entscheidung bei der Ausgestaltung des CBAM  betrifft jedoch die Frage, wie man ausländischen Exporteuren die CO2-Kosten gutschreiben kann, die ihnen in ihrem Herkunftsland entstehen. Ein expliziter CO2-Preis ist das einfachste und klarste Maß für die CO2-Kosten und ist der Ansatz, der von der Europäischen Kommission in dem durchgesickerten Vorschlag verfolgt wird. Für Länder wie die USA, die es vorziehen, CO2-Kosten implizit durch Normen und Vorschriften aufzuerlegen, ist das eine bittere Pille.

Diese Herausforderungen verdeutlichen, dass die endgültige Version des CBAM das Ergebnis einiger heikler Kompromisse sein wird. Womöglich wird der CBAM auch nicht zum Retter der europäischen Industrie werden, erst recht nicht zu Beginn, wo er nur eine relativ kleine Gruppe von Sektoren abdeckt. Unabhängig von der finalen Ausgestaltung des CBAM wird es im kommenden Jahrzehnt darauf ankommen, die Entwicklung innovativer CO2-armer Produktionstechnologien voranzutreiben und Märkte zu schaffen, in denen Unternehmen, die Industrieerzeugnisse nutzen, sich für CO2-arme Alternativen entscheiden.

Fast die Hälfte der Emissionsreduktionen, die wir bis 2050 benötigen, soll durch Technologien erreicht werden, die sich noch in einem frühen Entwicklungsstadium befinden. Es müssen daher maximale Anstrengungen unternommen werden, um in den nächsten zehn Jahren innovative Technologien voranzutreiben. Einige industrielle Dekarbonisierungstechnologien nähern sich bereits der Marktreife, doch bei vielen dieser Technologien bräuchte es CO2-Preise von 70 bis 170 Euro oder mehr pro Tonne, damit sie wirtschaftlich rentabel sind. Die EU und die Mitgliedstaaten werden daher wohl zusätzliche finanzielle Unterstützung leisten müssen.

Es reicht nicht aus, nur kohlenstoffarme Güter zu produzieren – genauso wichtig ist die Nachfrage an den Märkten. Die Regierungen müssen im kommenden Jahrzehnt mehr tun. Unter anderem müssen sie ihre Kaufkraft nutzen und bei ihren Beschaffungsentscheidungen Emissionsstandards festlegen und sie sollten ein Kennzeichnungssystem entwickeln, damit Unternehmen den Emmissionsgehalt der von ihnen verwendeten Materialien kennen. 

Dass der CBAM die Herausforderung der industriellen Dekarbonisierung nicht allein lösen wird, ist kein Grund, das Instrument gleich ganz abzuschaffen. Aber sein Potenzial sollte realistisch eingeschätzt werden. Um zu erreichen, wozu der CBAM allein nicht in der Lage ist, braucht es einen umfassenden Ansatz. Es ist jetzt an der Zeit, diesen Ansatz zu entwickeln.