EU-Klimapolitik : Fit für 2050 – wie sollte die neue EU-Klimaschutzverordnung aussehen?

Am 14 Juli wird die EU Kommission ihre Vorschläge zur Umsetzung der neuen EU Klimaziele vorlegen – das sogenannte Fit-For-55 Paket. Dieses Paket wird der Startschuss für eine der wichtigsten EU-Debatten der nächsten Jahre sein: Wie kann die EU ihre Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 Prozent senken und wie kann sie bis 2050 klimaneutral werden?

Die Überarbeitung der EU-Klimaschutzverordnung – alias Effort-Sharing-Verordnung – wird in dieser Debatte besonders wichtig sein. Sie regelt die Emissionen außerhalb des Emissionshandels – circa 60 Prozent der gesamten EU-Emissionen. Ihre Reform ist also ein „deal maker“ oder ein „deal breaker“ auf dem Weg zu Klimaneutralität.

Aber wie sollte die Klimaschutzverordnung reformiert werden? Wie sollte sie aussehen, damit die EU nicht nur ihr neues 2030 Ziel, sondern auch ihr 2050 Ziel erreichen kann?

Der Europäische Rat hat auf seiner letzten Sitzung noch keine Antworten auf diese Frage gegeben. Aber die Diskussion im Rat hat eines gezeigt: Die große Mehrheit der Mitgliedsstaaten will an den Grundpfeilern der Klimaschutzverordnung festhalten. Rechtlich verbindliche Reduktionsziele für jeden Mitgliedstaat soll es auch in Zukunft geben. Ein ausgeweiteter Emissionshandel auf Straßenverkehr und Gebäude soll sie nicht ersetzten. Das Fit-For-55 Paket der Kommission wird sich voraussichtlich an dieser Mehrheit ausrichten.

Das ist eine gute Nachricht. Denn es wäre eine erhebliche Schwächung der Klimaarchitektur der EU, wenn Mitgliedsstaaten künftig nicht mehr durch rechtlich verbindliche Reduktionsziele gebunden wären. Mitgliedstaaten sind der wichtigste Spieler der EU-Klimapolitik. Sie müssen in politisch wirksamer und rechtlich verbindlicher Weise für ihre Klimaschutzpolitik verantwortlich und rechenschaftspflichtig bleiben. Dies leisten nur nationale Reduktionsziele. Im Gegensatz zu anderen EU-Politiken machen sie Schlagzeilen, stehen in Wahlprogrammen und ermöglichen öffentliche Debatten zur gesamten Klimapolitik eines Landes.

Die Verteilung der neuen EU-Klimaziele auf die Mitgliedsstaaten wird natürlich wieder kontrovers. Lange Verhandlungsnächte sind absehbar. Bisher wurden Reduktionsziele auf die Mitgliedstaaten vor allem nach ihrer Wirtschaftskraft verteilt. Entsprechend waren die Ziele von ärmeren Staaten niedrig, die von reichen Staaten hoch. Während Bulgarien seine Emissionen bis 2030 stabilisieren muss, muss Luxemburg um 40 Prozent reduzieren.

Verteilungsschlüssel um Minderungspotenziale ergänzen

Der Verteilungsschlüssel der neuen Klimaschutzverordnung wird weiterhin die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Staaten berücksichtigen, aber er muss ergänzt werden. Denn in Zukunft könnten ärmere Mitgliedsstaaten höhere Pro-Kopf-Emissionen haben als der EU-Durchschnitt – mit der Folge, dass die Fortsetzung des derzeitigen Verteilungsschlüssels die Erreichung des 2050 Klimaneutralitätsziels erheblich erschweren würde. Aus diesem Grund müssen andere Kriterien wie etwa Emissionsminderungspotenzial eine wichtige Rolle bei der Verteilung der neuen EU-Ziele spielen.

Abgesehen von dem Verteilungsschlüssel muss die neue Klimaschutzverordnung eines der Grundprobleme der EU-Klimapolitik angehen: Das Emissionsbudget der EU ist sehr klein und es schmilzt sehr schnell. Die EU Kommission beispielsweise geht von einem CO2-Restbudget der EU von 48 bis 60 Gigatonnen aus – für den Zeitraum 2018 bis 2050 und bei derzeit jährlichen Emissionen von knapp vier Gigatonnen.

Angesichts dieser kleinen Menge verbleibender Restemissionen ist auch das neue 2030-Ziel der EU zu schwach. Die neue Klimaschutzverordnung wird an diesem Ziel zwar nichts ändern, aber sie kann auf anderem Weg helfen, Emissionen zu begrenzen. Zum einen muss kann sie durch einen möglichst stark   abfallenden Reduktionspfad, die Emissionen über die 2020er Jahre weiter senken. Zum anderen muss sie Schlupflöcher wie die Anrechnung von CO2 Entnahme aus LULUCF für die Zielerreichung oder die sogenannte Sicherheitsreserve schließen. Um Transparenz zu schaffen, sollte sie zudem ein Emissionsbudget festschreiben, sprich sie sollte ausdrücklich ihre Gesamtemissionen in Tonnen festlegen.

Neben dem Zeitraum bis 2030 muss die neue Klimaschutzverordnung aber auch die Zeit danach ins Auge nehmen. Klimaschutz endet nicht 2030. 2030 ist nur ein Zwischenschritt auf dem Weg zu Klimaneutralität bis 2050 und netto Negativemissionen danach. Was bedeutet dies konkret?

Die neue Klimaschutzverordnung kann noch keine nationalen Reduktionsziele für die Zeit nach 2030 festlegen. Zwar haben einige Mitgliedsstaaten bereits solche Ziele, aber die EU hat weder ein Ziel für 2040 noch ein Emissionsbudget für die Zeit nach 2030 – eines von beiden wäre aber erforderlich, um Ziele für Mitgliedsstaaten jetzt festlegen zu können.

Anstatt eines 2040 Ziels hat die EU einen Prozess, um dieses Ziel festzuschreiben: die Kommission macht 2023 einen Vorschlag, auf dessen Grundlage das 2040-Ziel in EU-Recht geschrieben wird. An diesen Prozess sollte die neue Klimaschutzverordnung anknüpfen. Sie sollte festschreiben, in welchem Zeitraum und anhand welcher Kriterien das 2040-Ziel der EU auf die Mitgliedsstaaten verteilt werden soll.

Außer der Festlegung von Zielen und Emissionsmengen muss die Klimaschutzverordnung starke Compliance-Regeln enthalten. Die geltenden Regeln sind im Prinzip sinnvoll, aber es wäre eine entscheidende Verbesserung, wenn Umweltverbände ausdrücklich das Recht bekämen, die Verfehlung nationaler Reduktionsziele vor nationale Gerichte zu bringen. Artikel 11 der UVP-Richtlinie und Artikel 25 der Richtlinie über Industrieemissionen sehen bereits vergleichbare Rechte in ihren Bereichen vor und könnten Pate stehen.

Schließlich sollte die neue Klimaschutzverordnung eine Skurrilität der EU-Klimaschutzpolitik beenden. Obwohl die geltende Klimaschutzverordnung an keiner Stelle den Begriff Effort Sharing oder zu Deutsch Lastenteilung verwendet, heißt sie bei EU-Institutionen oder Umweltverbände so. Dies ist kein Lapsus, sondern eine wichtige Framing-Frage. Begriffe wie Effort Sharing oder Lastenteilung sind inhaltlich schief und für die Öffentlichkeit unverständlich. Sie verdecken den Zweck der Verordnung: Klimaschutz.