Standpunkt : GMG-Eckpunkte führen Klimaschutzrecht weiter in die Verfassungswidrigkeit

Die Bundesregierung hat ihr Eckpunktepapier zur Novelle des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) vorgelegt. Sollte das Gebäudemodernisierungsgesetz (GMG) so kommen, würde es auf mehreren Ebenen gegen deutsches und europäisches Recht verstoßen, allen voran gegen das Grundgesetz.

Daneben ergeben sich gravierende soziale und gleichheitsrechtliche Probleme. Die zu erwartenden Kostenanstiege beim fossilen Heizen treffen Mieter:innen besonders stark und die Gesetzesarchitektur benachteiligt zukünftige Generationen schon jetzt.

GMG verstößt gegen Verschlechterungsverbot

Eine unserer derzeit anhängigen Verfassungsbeschwerden (1 BvR 2240/24) richtet sich bereits gegen unzureichende gesetzgeberische Maßnahmen. Fehlender tatsächlicher Klimaschutz schiebt die Reduktionslasten in die Zukunft und ist sozial ungerecht. Die Probleme werden jetzt durch das geplante GMG weiter verschärft.

Bis 2029 passiert im Bestand verpflichtend nichts. Ab 2029 greift dann eine lediglich 10-prozentige Grüngasquote für neu installierte Heizungen. Nach dem alten GEG hätte die 65-Prozent-Erneuerbaren-Quote ab diesem Sommer in großen Kommunen gegriffen. Die damit aufgeschobenen Reduktionslasten müssen in der Zukunft umso schneller aufgeholt werden. Zugleich wird die Verzögerung beim Klimaschutz im Gebäudesektor über steigende Preise vor allem die ökonomisch Schwächeren und Mieter:innen belasten.

Langfristig werden die Minderungsziele und Netto-Null-Emissionen in 2045 nicht zu erreichen sein. Zum einen gibt es keine EE-Quote mehr, sodass hier schon ein großer Rückschritt erkennbar ist. Zum anderen erlaubt die „Bio-Treppe“ bei neuen Heizungen 90 Prozent fossilen Betrieb. Sie startet 2029 mit 10 Prozent, im bisherigen GEG waren es 15 Prozent. Jede neue Heizung, die weiterhin zu 90 Prozent fossil betrieben wird, ist eine erhebliche Verschlechterung gegenüber dem bisherigen Zustand und damit verfassungswidrig.

Keine ausreichenden Mengen Grüngas verfügbar

Außerdem ist fraglich, ob überhaupt ausreichende Mengen an Biomethan und Wasserstoff zur Verfügung stehen. Insbesondere bei späteren Steigerungsstufen des Grüngasanteils könnte weiterhin fossiles Gas genutzt werden, weil zu wenig verfügbar ist. Denn es gibt keine gesicherte Studienlage zur Verfügbarkeit.

Die Versäumnisse werden also schon zur ersten Überprüfung im Jahr 2030 gravierend sein. Zukünftigen Generationen müssen dann nicht nur im Gebäudesektor, sondern auch in anderen Bereichen die Daumenschrauben angelegt werden, um die Klimaziele zu erreichen. Wir laufen mit derartigen Verschlechterungen sehenden Auges auf vermeidbare Freiheitsbeschränkungen zu. Das ist nicht nur unfair und verfassungswidrig, sondern auch vermeidbar.

Verfassungswidrige Schwächung des Klimaschutzgesetzes

Drei weitere Verfassungsbeschwerden richten sich gegen unzureichende Governance, also die Steuerungsmechanismen zur Erreichung der Klimaziele. Die Notwendigkeit dieser Verfassungsbeschwerden wird hier bestätigt: Mit der Klimaschutzgesetznovelle im Sommer 2024 schaffte die Bundesregierung die Sektorziele im Klimaschutzgesetz (KSG) ab. Das ermöglicht seitdem eine erhebliche Verschleppung der Klimaziele insbesondere in den „Problemsektoren“ Gebäude und Verkehr.

Ohne Ziele für sektorspezifische CO2-Reduktion verschwimmt der Weg zur Klimaneutralität und gleichzeitig sinkt der Handlungsdruck. Außerdem wird die Zeit nach 2030 überhaupt erst ab 2030 in den Blick genommen, obwohl die massiven Zielverfehlungen in der Dekade 2031 bis 2040 bereits jetzt von Umweltbundesamt und Expertenrat bemängelt werden.

Evaluierung 2030 kommt zu spät

Auch beim neuen GMG soll die Klimawirkung erst 2030 evaluiert werden. Doch dann wird es zu spät sein, um die bis dahin versäumten Einsparpotenziale aufzuholen. Das Ganze gilt, obwohl schon auf Basis des alten GEG mit 65-Prozent-EE-Quote die Zielverfehlung 2030 massiv gewesen wäre. Nun wird die Lücke noch größer klaffen.

Gleichzeitig stellt die Abschaffung der 65-Prozent-EE-Vorgabe schon für sich genommen einen verfassungsrechtlich unzulässigen Rückschritt in der Klimapolitik dar, denn die „Biotreppe“ mit zunächst 10 Prozent Biogas bleibt 55 Prozentpunkte hinter der vormaligen EE-Vorgabe zurück. Eine solche Verschlechterung der Klimaschutzbemühungen verstößt gegen Art. 20a GG und das daraus abzuleitende Verschlechterungsverbot. Diese Verschlechterung lässt sich insbesondere nicht mit der von der CDU proklamierten „Privatsache des Heizungskellers“ rechtfertigen.

Intertemporale Freiheitssicherung und soziale Gleichheit gefährdet

Daneben führt das GMG nicht nur klimarechtlich, sondern auch sozialpolitisch zu erheblichen Rückschritten. Das erkennt auch die Bundesregierung und kündigt neue mietrechtliche Regelungen an. Denn die neue Wahlfreiheit begünstigt am Ende des Tages nicht unbedingt Eigentümer:innen von Einfamilienhäusern. Für die ist die Wärmepumpe nicht nur die ökologischste Lösung, sondern auch die günstigste.

Problematisch wird das GMG vor allem im Mietraum. Denn das Investor-Nutzer-Dilemma ist im Gebäudesektor besonders prekär. Die Öffnung zur Gasheizung kommt insbesondere Vermieter:innen gelegen, die eine defekte Heizung nun wieder günstig tauschen können. Dank der Möglichkeit der Umlage der Kosten auf die Miete ist es ihnen dabei egal, ob die Betriebskosten absehbar stark ansteigen werden.

Dass also insbesondere eine Wärmepumpe schon jetzt bei einer Gesamtbetrachtung auch ökonomisch die beste Wahl sind, kommt hier dann meistens nicht zum Tragen. Vermieter:innen, insbesondere gewerbliche, werden bei einem ausschließlichen Blick auf die Anschaffungskosten keinerlei Anreiz haben, eine im Betrieb günstigere und nachhaltige Wärmelösung zu nutzen. Die hohen Gaspreise und die ab 2029 noch höheren Biogaspreise müssen dann die Mieter:innen tragen.

Allerdings greift im Mietrecht bei der Umlage von Heizkosten nach § 556 Abs. 3 BGB das Wirtschaftlichkeitsgebot. Vermieter:innen sind damit an die Grundsätze wirtschaftlichen Handelns gebunden. Sollten Vermieter:innen eine unwirtschaftliche Gasheizung einbauen wollen, müssten Mieter:innen dann allerdings jeweils einzeln dagegen vorgehen.

Diese Last der Verteidigung der Mieterrechte sollte nicht systematisch auf die Mieter:innen übertragen werden, wenn doch vorher zumindest die Gefahr der Belastung durch Gasheizungen schon durch das GEG abgewendet war. Es ist widersinning, Vermieter:innen nun im GMG etwas zu erlauben, was aufgrund der gravierenden Mieter:innenbelastung nach Mietrecht sowieso unzulässig sein müsste.

Mit dem neuen GMG ignoriert die Bundesregierung auch das erst drei Wochen alte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, ein rechtskonformes Klimaschutzprogramm ist im Grunde unmöglich. Bis 2030 müsste die Bundesregierung nachbessern, stattdessen verschlechtert sie, indem sie die Wärmewende im Bestand bis 2029 quasi komplett aussetzt und danach nur Babyschritte von 10 Prozent Grüngasanteilen bei neuen Heizungen vorsieht. Solch schwache Maßnahmen machen später radikale Maßnahmen im Gebäudesektor notwendig

GMG unterminiert Klimaschutz auf Länderebene

Auf einer vierten Ebene hintertreibt das GMG auch die Klimaschutzbemühungen der Länder, die zum Teil ehrgeizigere Ziele haben als der Bund (z.B. Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein jeweils Neutralität 2040, in HH aufgrund von Volksentscheid). Diese Länder werden vom Bund ausgebremst. Sie müssten nun eigentlich eine abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht anstreben, wenn sie ihre eigenen Pflichten erfüllen wollen.

GMG gefährdet EU-Klimaziele

Deutschland ist völkerrechtlich zum 1,5-Grad-Ziel verpflichtet. Darauf bauen auch die EU-Klimaziele auf. Das europäische Klimaschutzgesetz (VO (EU) 2021/1119 ) legt bis 2030 eine Treibhausgasemissionsminderung von mind. 55 Prozent fest. Dabei lässt die Verordnung offen, wie und wann und auch in welcher Verteilung auf die Sektoren das stattfindet.

Die Verordnung erkennt aber explizit an, dass sektorale Maßnahmen erforderlich sind. Ganz konkret sieht auch die RED III im Gebäudesektor einen Anteil von 49 Prozent Erneuerbarer Energien vor (Art. 15a Abs. 1) und fordert verbindliche Quoten für erneuerbare Energien (ErwG 17). Mit dem neuen GMG ist das unmöglich – das GMG ist damit unionsrechtswidrig.

Johannes Franke und Juliane Willert sind Rechtsanwält:innen bei Rechtsanwälte Günther in Hamburg. Sie arbeiten zu klima-, verfassungs- und energierechtlichen Themen und haben jüngst mit Roda Verheyen und Dirk Legler ein Gutachten zur Verfassungswidrigkeit möglicher GEG-Abschwächungen veröffentlicht.