Sie scheint nur ein technisches
Detail zu sein, ist aber zentral für den Erfolg von Klimaschutzmaßnahmen auf nationaler Ebene:
Die Marktstabilitätsreserve (MSR) im EU-Emissionshandel soll Nachfrageschocks
abfedern, klimafreundliche Innovationsanreize setzen und Synergien schaffen zu
anderen klima- und energiepolitischen Bemühungen. In der Realität bewirkt sie
jedoch das Gegenteil. Es ist paradox: Je ambitionierter und
vorausschauender Klimapolitik parallel zum Emissionshandel gestaltet wird,
desto stärker arbeitet die Markstabilitätsreserve dagegen.
Das Marktgeschehen basiert auf Erwartungen
Ohne die Erwartung, dass die Zertifikate in Zukunft knapp werden, wären Emissionsrechte nach wie vor Ramschware. Bislang waren zu jedem Zeitpunkt mehr Emissionsrechte verfügbar als Treibhausgase ausgestoßen wurden. Doch besonders deutlich wurde die Macht der Erwartungen, seit die erste Pandemiewelle die EU getroffen hat: Trotz einer historischen Rezession hat sich der Zertifikatspreis fast verdoppelt. Die geplante Umsetzung der neuen EU-Klimaziele bestimmt das Marktgeschehen.
Viele Fragen über die zukünftige Ausgestaltung des EU-Emissionshandels (EU-EHS) sind noch offen. Hinzu kommen voraussichtlich Durchbrüche und Rückschläge bei der Entwicklung von klimafreundlichen Technologien. Auch in den nächsten Jahren werden daher die Erwartungen bezüglich der zukünftigen Knappheit von Emissionsrechten immer wieder angepasst werden.
Die Wirkung der MSR
Die Marktstabilitätsreserve koppelt die zur Verfügung gestellten Emissionsrechte an die Anzahl der von den Unternehmen angesparten Emissionsrechte (die Total Number of Allowances in Circulation – TNAC). Sie sieht in einer steigenden TNAC ein Zeichen für geringere Knappheit und ergreift Gegenmaßnahmen. Liegt die TNAC über 833 Millionen, entzieht die MSR dem Markt Zertifikate. Das hat eine stabilisierende Wirkung, wenn der Anstieg der TNAC durch einen überraschenden negativen Nachfrageschock ausgelöst wurde, wie zum Beispiel in Folge der COVID-19 Pandemie. Die Verknappung des Angebots dämpft hier den Preisverfall.
Doch dieser Mechanismus funktioniert nicht immer. Ist der Anstieg des TNAC eine Reaktion auf ein in der Zukunft verringertes Angebot, reagiert die MSR in exakt der gleichen Weise – aber am Ziel vorbei. Sie reduziert das zukünftige Angebot noch weiter und verstärkt damit den ursprünglichen Effekt. Die MSR wirkt eskalierend statt stabilisierend. Die Preisschwankung wird verstärkt.
Die TNAC misst sowohl, wie viele Zertifikate aus der Vergangenheit übrig sind als auch, wie viele die Marktakteure für die Zukunft zurücklegen. Die Reaktion der MSR orientiert sich jedoch ausschließlich am rückwärtsgewandten Motiv.
Beide Wirkungen, die stabilisierende auf vergangene Schocks und die eskalierende auf erwartete Veränderungen, sind zwei Seiten derselben Medaille. Eine Nachjustierung der Parameter der MSR kann diesen Zusammenhang nicht auflösen, sondern verstärkt oder verringert lediglich beide Wirkungen.
Die MSR kann entstandene Scherben aufräumen, erhöht aber die Wahrscheinlichkeit, dass in Zukunft etwas zu Bruch geht.
Die MSR gefährdet den Erfolg von Klimaschutzmaßnahmen
Durch die fehlgeleitete Reaktion auf vorhersehbare Änderungen im Markt untergräbt die MSR eine ambitionierte und vorausschauende Klimapolitik der Mitgliedsstaaten. Im schlimmsten Falle kehrt sie deren Effekt um. Kündigt Deutschland beispielsweise einen Kohleausstieg an oder erhöht die Ziele für den Ausbau erneuerbarer Energien, dann erwarten die Marktakteure, dass die Knappheit abnimmt. Dies senkt den Preis für Emissionsrechte.
Unternehmen emittieren dann schon heute mehr, das heißt sie sparen weniger Zertifikate an als ohne Kohleausstieg. Die TNAC sinkt. Die MSR entzieht dem Markt weniger Zertifikate und ermöglicht so mehr Emissionen. Das ist das Gegenteil von Klimaschutz. Warum die geplante Löschung von Zertifikaten nur bedingt hilft, und wie eine Lösung aussehen könnte, das beschreiben wir in der heute veröffentlichten Ariadne Analyse.
Preisbasierte Mengensteuerung löst die Probleme
Wenn das EU-EHS wie ein Markt funktionieren soll, muss es wie ein Markt gestaltet werden. Die Marktstabilitätsreserve muss adäquat sowohl auf vergangene Überschüsse als auch auf erwartete Veränderungen reagieren. Genau das macht der Marktpreis von Emissionsrechten.
Praktisch alle Märkte basieren auf folgendem Prinzip: je niedriger der Preis, desto weniger wird produziert und umgekehrt. Dadurch werden Verschiebungen in der Nachfrage, egal ob überraschend oder absehbar, in eine Kombination aus Preis- und Mengenreduktion übersetzt. Übertragen auf das EU-EHS heißt das: die Abschaltung von Kohlekraftwerken führt zu einer echten Reduktion von Treibhausgasen. Gleichzeitig sinkt der Preis für Emissionsrechte und damit die Belastung für Unternehmen und Haushalte. Wie sich der Gesamteffekt auf die beiden Bereiche verteilt, wird dadurch bestimmt, wie die Zertifikatmenge auf Preisänderungen reagiert. Genau das müsste transparent im Rechtsrahmen des EU-EHS festgelegt werden.
Der Kern einer solchen preisbasierten Mengensteuerung ist bereits vorhanden. In seiner jetzigen Form ist er jedoch ungeeignet, da er nur bei extremen Preisschwankungen greift und die Entscheidung eines Gremiums voraussetzt. In einer Reform könnte der Mechanismus automatisiert und sensibler gestaltet werden. Eine Ausgestaltungsvariante wäre es, die Menge an zu auktionierenden Zertifikaten schrittweise zu reduzieren, wenn der Marktpreis bestimmte Schwellen unterschreitet. Legt man zudem die auf der TNAC basierenden Regeln auf Eis, dann lässt sich auf Basis des bestehenden Rahmens eine zuverlässige und wirksame MSR gestalten.
Positive Nebenwirkungen
Eine preisbasierte Mengensteuerung würde den politischen Gestaltungsspielraum vergrößern. In welchem Umfang die Klimaschutzmaßnahmen der Mitgliedsstaaten die Emissionen senken oder Haushalte und Unternehmen entlasten, würde durch die Anpassung der Zertifikatmenge entschieden. Einmal EU-weit festgelegt, könnte Deutschland seine Politik darauf abstimmen. Bisher ist diese Wirkung durch die Bindung der MSR an die TNAC kaum nachvollziehbar.
Derzeit ist die MSR anfällig für gezielte Wetten auf Preissprünge. Eine preisbasierte Mengensteuerung würde Preisschwankungen dämpfen, Spekulationen reduzieren und Anreize stärken, in klimafreundliche Technologien zu investieren.
Die Verknüpfung mit anderen Emissionshandelssystemen wäre einfacher. Sie liefen nicht mehr Gefahr, sich mit den Fehlfunktionen der MSR zu infizieren. Zudem würden Auktionen mit einem preisabhängigen Angebot an Zertifikaten die Erlöse und die Effizienz steigern.
Die Einhaltung der Klimaziele bliebe genauso garantiert wie im jetzigen System. Zusätzliche Maßnahmen der Mitgliedsstaaten wären in Zukunft auch wirklich klimawirksam.
Keine Einstimmigkeit erforderlich
Ein solcher Umbau der MSR ließe sich mit qualifizierter Mehrheit im Rat der Europäischen Union umsetzen, denn die Änderung ist weder überwiegend steuerlicher Natur, noch schreibt sie einem Mitgliedsstaat seinen Energiemix vor. Sie würde exakt die gleichen Ziele wie die bestehende MSR verfolgen, nur dass sie diese auch erreichen könnte. Laut Europäischem Gerichtshof kommt es zudem darauf an, dass der Preis nicht festgelegt wird, sondern sich auf dem Markt bildet. Die vorgeschlagenen Änderungen würden den Marktcharakter des EU-EHS stärken.
Die anstehende Generalüberholung des EU-EHS bietet die Gelegenheit, die MSR vom Kopf auf die Füße zu stellen. In Zukunft sollte die Zertifikatmenge auf den Marktpreis reagieren und dadurch das EU-EHS wirksam stabilisieren und für eine zuverlässige Wirkung der deutschen Klimapolitik sorgen.
Grischa Perino ist Professor für Ökologische Ökonomie an der Universität Hamburg. Er forscht am Exzellenzcluster Climate, Climate Change and Society und im Arbeitspaket Europa des Kopernikus-Projekts Ariadne. Er berät die EU-Generaldirektion Klima und das Umweltbundesamt zur Marktstabilitätsreserve.
