Straßenverkehrsrecht : Kommunale Konzepte: Die Bedeutungslosigkeit war gestern

Das Straßenverkehrsrecht wurde jahrzehntelang – bis zur Reform 2024 – als ein Rechtsgebiet dargestellt, dessen Zielrichtung ausschließlich auf verkehrliche Interessen gerichtet sein müsse, materialisiert in der Formel vom Zweck der „Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs“. Andere öffentliche Belange, insbesondere des Klimaschutzes, des Gesundheitsschutzes und der kommunalen Planung, spielten in den Vorschriften und bei der Anwendung entweder überhaupt keine oder nur eine (sehr) marginale Rolle.

Begründet wurde das verfassungsrechtlich: Die zugrunde liegende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den „Straßenverkehr“ (Art. 74 Absatz 1 Nr. 22 GG) gestatte eine Berücksichtigung anderer öffentlicher Interessen nicht – so die offizielle Position des Bundesverkehrsministeriums (BMV) bis vor einigen Jahren, nachzulesen in mehreren Gesetzentwürfen (zum EMoG 2015, zum CsgG 2017, zum StVG 2021).

Dieses enge Verständnis ist Vergangenheit, seit 2024 die jüngste Reform des Straßenverkehrsrechts in Kraft getreten ist. Die Reform hat erstmals Möglichkeiten dazu geschaffen, bestimmte verkehrsrechtliche Anordnungen zugunsten des ÖPNV und des Rad- und Fußverkehrs (auch) aus Gründen des Gesundheits-, Umwelt- und Klimaschutzes sowie aufgrund von Belangen der städtebaulichen Entwicklung zu treffen. Und es hat den Gemeinden erstmals ein förmliches Antragsrecht für Verkehrsregelungen gegeben, das es bisher nicht gab.

Schutz nicht nur im, sondern auch vor dem Straßenverkehr

Aber steht dieser Richtungserweiterung nicht das Grundgesetz entgegen? Die klare Antwort ist: Nein. Das Grundgesetz bietet nämlich keinerlei Anhaltspunkte für die Verengung auf allein verkehrliche Belange. In der angeblich auf rein verkehrliche Interessen beschränkten Kompetenznorm „Straßenverkehr“ lag vielmehr von Beginn an (1949) auch und gerade das Motiv, andere Rechtsgüter vor Beeinträchtigungen durch den Straßenverkehr zu schützen.

Das lässt sich anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu der Gesetzgebungskompetenz nachvollziehen, in der die Historie des Straßenverkehrsrechts genauer unter die Lupe genommen wurde. So erkannte das BVerfG 1975, dass das bei Schaffung des ersten Straßenverkehrsgesetzes (1952) vorgefundene Recht „vorwiegend“ (!) das Ziel verfolgte, „Gefahren von der am Verkehr nicht beteiligten Öffentlichkeit fernzuhalten, die durch den Verkehr entstanden“ (BVerfGE Beschluss vom 10.12.1975 – 1 BvR 118/71).

1952 seien die Vorschriften dann so erweitert worden, dass „nicht nur“ die vom Kfz-Verkehr „auf die Umwelt“ ausgehenden, sondern „auch die den Kraftfahrzeugverkehr selbst beeinträchtigenden Gefahren“ erfasst wurden (ebenda). Nichtsdestotrotz: Das Interesse am Verkehrsfluss dominierte das Straßenverkehrsrecht fortan mehr und mehr.

Die Kommunen: Lange Zeit einfluss- und schutzlos gestellt

Eine Mitwirkung der Kommunen an Entscheidungen zur örtlichen Verkehrsregelung sah die StVO lange Zeit (überhaupt) nicht vor, obwohl die lokale Verkehrsplanung als Teil der städtebaulichen Planungshoheit eine Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung ist und deshalb unter dem Schutz von Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes steht. In den Regelungen der Straßenverkehrsordnung (StVO) wurde nicht vorgesehen, dass die Straßenverkehrsbehörden die Auswirkungen ihrer Verkehrsregelungen auf die städtebaulichen Belange berücksichtigen müssen – obwohl sie diese im Einzelfall stark beeinträchtigen können (zum Beispiel bei Wohngebiete zerschneidenden Hauptstraßen).

Es spricht viel dafür, dass in solch einer Nichtberücksichtigung ein Verstoß gegen Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes zu erkennen ist, denn so wird mittelbar in die Planungshoheit der Gemeinden eingegriffen. Die kommunale Planungshoheit ist nämlich nicht nur auf den Erlass förmlicher Bauleitpläne beschränkt, sondern auch auf das Interesse an der Bewahrung des städtebaulichen Bestands.

Die neuen Antragsrechte der Kommunen

Bis zur Reform 2024 ignorierte die StVO diese Problematik komplett. Sie sah lediglich für wenige spezielle Fälle vor, dass Anordnungen „zur Unterstützung der städtebaulichen Entwicklung“ möglich sind (Paragraf 45 Absatz 1 b StVO). Das erfordert aber eine Positivplanung und erfasst gerade nicht das städtebauliche Erhaltungsinteresse. Und: Nach der Rechtsprechung stand den Kommunen insoweit kein Antrags- oder Initiativrecht zu, weil es die StVO nicht vorsah.

Hier hat die Reform 2024 mit einer wesentlichen Erweiterung angesetzt: Den Gemeinden ist es jetzt möglich, zu den meisten Anordnungstatbeständen für Verkehrsregelungen in Einzelfällen Anträge zu stellen (Paragraf 45 Absatz 1j StVO) – naheliegenderweise insbesondere solchen, die auf kommunalen Verkehrskonzepten beruhen. „Anträge“ sind im Verwaltungsverfahrensrecht typischerweise mit einem Bescheidungsanspruch verbunden. So dürfte es auch hier liegen.

Gegenargumente überzeugen nicht. Zwar ist in der Gesetzesbegründung davon die Rede, es handele sich um eine Klarstellung, solche Antragsmöglichkeiten seien nichts Neues. Doch das muss ein Redaktionsfehler sein, denn die Aussage ist sachlich falsch. Sachlich falsche Aussagen einer Gesetzesbegründung können nicht entscheidend für die Auslegung einer Norm sein, wenn die eigentliche Norm das Antragsrecht ausdrücklich hervorhebt. Zumal Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes ebenfalls für ein solches Verständnis spricht.

So ist mit der Reform 2024 einiges erreicht: Endlich lohnt es sich für die Kommunen, kommunale Verkehrskonzepte zu entwickeln, die auch das Straßenverkehrsrecht einbeziehen. Die Chancen, solche Konzepte auch umsetzen zu können, sind erheblich gestiegen.