Industrie : Debatte um ETS: Wirtschaft braucht klare, verbindliche Langfristperspektive

Die Angriffe auf den Europäischen Emissionshandel für die Industrie werden schärfer. Im Mittelpunkt der Debatte stehen der für Anfang 2026 geplante Start des Grenzausgleichsmechanismus CBAM und das damit verbundene, langsame Abschmelzen der freien Zertifikate-Zuteilung für die Industrie. Ein Dauerbrenner ist dabei die Sorge, dass Exporte europäischer Unternehmen durch den CBAM nicht geschützt sind.

Aber auch der längerfristige Reduktionspfad des Emissionshandels, vorgegeben durch den so genannten Linearen Reduktionsfaktor, gerät zunehmend unter Beschuss. Dabei geht es teilweise um das so genannte „ETS-Endgame“, also die Frage, was passiert, wenn keine neuen Zertifikate mehr ausgegeben werden.

Dass die Debatte jetzt hochkocht, ist zwar verständlich, weil die europäische Industrie unter massivem Druck steht. Klar ist aber auch: für die derzeitigen Schwierigkeiten der energieintensiven Industrie gibt es viele Gründe – der Emissionshandel gehört aber nicht dazu. Mit Blick auf die vielen Forderungen zur Anpassung des ETS ist es deshalb wichtig, klar zu unterscheiden zwischen der notwendigen Diskussion um die Ausgestaltung des ETS nach 2039 und Forderungen nach Anpassung der Regeln schon für die kommenden Jahre.

Pfad beibehalten, Investitionen in Klimaneutralität anreizen und belohnen

Es gibt viele gute Gründe, für die kommenden Jahre am vorgesehenen Minderungspfad festzuhalten, zumal dieser erst vor gut zwei Jahren nach umfangreichen Diskussionen auch mit betroffenen Unternehmen beschlossen wurde. Erstens schafft der Minderungspfad eine klare Leitplanke, an der sich Unternehmen und Investoren orientieren können.

Zweitens werden steigende CO2-Preise gebraucht, um schrittweise auch dort Emissionsminderungen zu ermöglichen, wo diese mehr kosten. Drittens würden Änderungen am vorgesehenen Pfad genau die Falschen bestrafen: nämlich die Unternehmen, die sich schon mit Investitionen auf den Weg gemacht haben.

Auch das schrittweise Abschmelzen der freien Zuteilung ist richtig und die Voraussetzung dafür, über den CBAM auch CO2-intensive Importe in die EU nach und nach zu verdrängen und so auch Anreize für Emissionsminderungen außerhalb der EU zu setzen. Schon vor dem Start der Bepreisung im Jahr 2026 hat der CBAM in vielen Ländern entsprechende Dynamik ausgelöst.

Klar ist aber auch: Der ETS mit seinen Regeln ist kein Selbstzweck. Wo das Drehen an einzelnen Stellschrauben hilft, Ziele besser zu erreichen, sollte das unbedingt erwogen werden. Die vom Europäischen Rat im Rahmen der Einigung auf das 2040 Klimaziel ins Spiel gebrachte Anpassung der freien Zuteilung ab 2028 sollte also nicht dazu führen, den Transformationsprozess zu verlangsamen. Vielmehr muss es darum gehen, das eigentliche Ziel zu stärken, nämlich Investitionen in die klimaneutrale Produktion zu ermöglichen. Eine Option ist, die Benchmarking-Regeln so anzupassen, dass diese Investitionen bei der freien Zuteilung stärker berücksichtigt werden.

Nachvollziehbar ist die Forderung aus der Industrie, künftig einen größeren Teil der ETS-Einnahmen für die Dekarbonisierung der Industrie zu verwenden: So könnte die von der EU-Kommission vorgeschlagene Industrial Decarbonisation Bank mit einem relevanten Budget ausgestattet werden. Die daraus gespeiste Innovationsförderung könnte auch den Export klimaneutral produzierter Materialien ermöglichen und wäre eine wesentlich sinnvollere, weil zukunftsorientierte Verwendung der Einnahmen, als die Erstattung von CO2-Kosten beim Export.

Das ETS-Endgame: Kompensation nur für technisch nicht vermeidbare Emissionen

Viele Vorschläge zur Reform des ETS zielen auch darauf, den Reduktionspfad langsamer auslaufen zu lassen bzw. bis (mindestens) 2050 zu verlängern, durch eine längere Ausgabe von Zertifikaten oder die Anrechnung von Negativemissionen. Es war von vorneherein klar, dass die Industrie im Jahr 2039 nicht Null-Emissionen erreichen wird.

Das liegt schon daran, dass bei Prozessen wie der Abscheidung von CO2 oder der Produktion von Stahl mit grünem Wasserstoff Restemissionen verbleiben werden. Diese müssen für das Erreichen von Netto-Null-Emissionen kompensiert werden. Wie das im Zusammenspiel mit dem ETS funktioniert, dafür müssen die Regeln noch entwickelt werden.

Dabei sollte dem Grundsatz nach gelten, dass alle technisch erreichbaren Emissionsminderungen realisiert und nur wirklich unvermeidbare Emissionen kompensiert werden. Das ist zum einen die sinnvollere Verwendung knapper Investitionsmittel. Zum anderen wäre es fahrlässig und riskant, stärker als unbedingt notwendig auf Negativemissionen zu setzen – angesichts der massiven Herausforderungen, diese dauerhaft und ohne negative Nebenwirkungen zu erzielen.

Darüber hinaus ist die dringlichste Frage nicht, wie damit umgegangen werden soll, wenn in einigen Bereichen der Industrie die Umstellung auf klimaneutrale Produktionsprozesse erst im Lauf der 2040-er Jahre gelingt, sondern wie jetzt die Rahmenbedingungen geschaffen werden können, mit denen die Investitionen in diese Produktionsprozesse geplant und umgesetzt würden.

Fokus auf das Ermöglichen von Investitionen

In dieser Hinsicht ist besorgniserregend, dass in der derzeitigen Debatte eine längerfristige Perspektive für die energieintensive Industrie kaum eine Rolle spielt. Denn während der ETS als Leitinstrument die klaren Leitplanken setzt und CO2-intensive Produktionsprozesse schrittweise aus dem Markt drängt, herrscht weitgehend Einigkeit, dass es komplementäre Strategien braucht, um Investitionen in klimaneutrale Prozesse zeitnah zu ermöglichen und dauerhaft abzusichern. Dafür müssen in diesen Wochen wichtige Weichen gestellt werden:

Investitionen ermöglichen: Die in der vergangenen Legislaturperiode eingeführten Klimaschutzverträge haben erstmals in der Schwerindustrie Investitionen in klimaneutrale Produktionsprozesse ausgelöst. In dieser Hinsicht sind sie eine wesentlich effektivere und effizientere Nutzung knapper öffentlicher Mittel, als ein nur kurzfristig Abhilfe schaffender Industriestrompreis. Die voraussichtlich deutlich abgespeckte finanzielle Ausstattung der KSV sendet somit genau das falsche Signal.

Nachfrage schaffen: Endlich Bewegung gibt es beim Thema grüne Leitmärkte. Nach dem Stahlgipfel Anfang November hat die Bundesregierung angekündigt, die im Vergabebeschleunigungsgesetz vorgesehene Verordnungsermächtigung nutzen zu wollen, um bevorzugt klimafreundlichen Stahl aus heimischer Produktion einzukaufen.

Mit dem LESS-Label für klimafreundlichen Stahl gibt es dafür eine gute Grundlage. Damit es tatsächlich einen starken Nachfrage-Impuls gibt, der für zukünftige Investitionsentscheidungen einen Unterschied macht, müssen auch mit den Milliarden aus dem Infrastruktur-Sondervermögen, wo immer möglich, nachhaltige Baustoffe beschafft werden. Die Bundesregierung hat einen entsprechenden Passus im Errichtungsgesetz verweigert. Die Regierungs-Fraktionen sollten hier im parlamentarischen Prozess dringend nachbessern.

Standards setzen, Resilienz stärken: Längerfristig sind verbindliche Standards der effektivste Weg, um klimaneutrale Produktionsprozesse vor CO2-intensiver Konkurrenz zu schützen. Die EU-Kommission hat dazu im Rahmen des Industrial Accelerator Act die Einführung von Kriterien für Nachhaltigkeit, Resilienz und „Made in Europe“ sowohl für öffentliche als auch private Märkte vorgeschlagen. Die Bundesregierung sollte darauf hinarbeiten, dass diese ausreichend konkret und anwendbar gestaltet werden, um Investitionen in klimaneutrale Produktionsprozesse anzureizen und langfristig abzusichern.

Simon Wolf ist Bereichsleiter Deutsche und Europäische Klimapolitik bei Germanwatch.