Windkraft : Pachtzahlungen durch mehr Flächen senken, nicht durch Obergrenze

Flächen für neue Windparks sind knapp – trotz der zahlreichen Maßnahmen, welche noch unter der Ampelregierung zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung ergriffen wurden. Diese Knappheit spiegelt sich in immer höheren Pachten wider, die Betreiber von Windparks an die Flächeneigentümer zahlen müssen. Laut einer Analyse der Deutschen WindGuard betrugen die Pachtzahlungen im Jahr 2025 durchschnittlich 20 Euro pro Kilowatt installierte Leistung und Jahr. Für moderne Windenergieanlagen der Fünf-Megawatt-Klasse fließen damit jedes Jahr sechsstellige Summen – zirka fünf bis 15 Prozent der jährlichen Erlöse aus dem Stromverkauf – an die Flächeneigentümer.

Um die Kosten des Windenergieausbaus zu begrenzen, fordern Vertreter der Erneuerbaren-Branche daher schon länger eine Pachtobergrenze. Und im Koalitionsvertrag der schwarz-roten Regierung heißt es wörtlich: „Die zulässige Höhe der Flächenpachten für im EEG geförderte Anlagen werden wir begrenzen.“ Rechtlich wäre es möglich, die Teilnahme an den EEG-Ausschreibungen an die Einhaltung einer Pachtobergrenze zu knüpfen. Es ist daher zu erwarten, dass die Regierung das Thema im Zuge der geplanten EEG-Novellierung angehen wird – auch wenn sich im zuletzt durchgesickerten Arbeitsentwurf noch kein entsprechender Passus findet.

Pachten sind implizit bereits begrenzt

Aber wie zielführend wäre die Einführung einer solchen Pachtobergrenze überhaupt? Zunächst ist festzuhalten: eine Obergrenze existiert implizit bereits. Pachtpreise für Windenergieflächen bilden sich aktuell auf dem Bodenmarkt durch das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage. Das Flächenangebot bestimmt sich im Wesentlichen durch die Windflächenausweisung der Planungsbehörden. Die Nachfrage ergibt sich durch die EEG-Ausschreibungen. Die Maximalpacht ist dabei der „markträumende“ Preis, den Windprojektentwickler maximal bereit sind zu zahlen, ohne Verluste zu erleiden.

Die Zahlungsbereitschaft für die Pacht wird durch die erzielbaren Zuschlagswerte in den Ausschreibungen (Höchstwert aktuell 7,25 Cent je kWh) nach oben begrenzt. Stellen Flächeneigentümer übermäßig hohe Pachtforderungen, werden auf ihren Flächen keine Windenergieprojekte entwickelt. Um überhaupt Pachtzahlungen zu erhalten, werden sie ihre Forderungen daher so weit absenken, bis die Pacht innerhalb der Zahlungsbereitschaft der Projektentwickler liegt. Auf diese Weise führen die Höchstwerte in den EEG-Ausschreibungen dazu, dass Pachten schon jetzt nicht unbegrenzt steigen können.

Kostensenkungseffekt ist ungewiss

Ob eine schärfere, explizite Pachtobergrenze die Kosten des Windenergieausbaus tatsächlich senkt, hängt maßgeblich von der Wettbewerbsintensität in den EEG-Ausschreibungen ab. Lange Zeit war diese niedrig, weil es zu wenig genehmigte Windenergieprojekte gab. Ergebnis waren regelmäßig unterzeichnete Ausschreibungen. Unter solchen Bedingungen haben Projektentwickler Anreize, Gebote abzugeben, die nahe dem festgelegten Höchstwert liegen. An diesem Verhalten änderte dann auch eine Pachtobergrenze nichts. Im Ergebnis blieben die Förderkosten für den Windenergieausbau mehr oder weniger unverändert. Durch die Pachtobergrenze würden lediglich Gewinne von den Flächeneigentümern zu den Projektentwicklern umverteilt.

Zuletzt hat die Wettbewerbsintensität in den Ausschreibungen jedoch deutlich zugenommen. Dank der Maßnahmen zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung sind die Genehmigungszahlen für neue Windparks stark gestiegen. Entsprechend waren die letzten Ausschreibungsrunden überzeichnet. Unter diesen Bedingungen müssen Projektentwickler ihre Gebote möglichst niedrig halten, um einen Zuschlag in den Ausschreibungen zu erhalten. Folglich könnte eine Pachtobergrenze tatsächlich die Förderkosten senken. Im Endeffekt würde der Bundeshaushalt entlastet werden, über den die EEG-Förderung aktuell finanziert wird. In diesem Falle würde also der Bund die ansonsten durch Pachterträge entstehenden Bodenrenten abschöpfen.

Ob die Wettbewerbsintensität dauerhaft hoch bleiben wird, ist jedoch ungewiss. Sie ist abhängig von der Entwicklung des Flächenangebots, je nachdem ob das Zwei-Prozent-Flächenziel für die Windenergie vollständig und fristgemäß umgesetzt wird, als auch von der Flächennachfrage. Hier stellen sich Fragen wie: Werden die Ausbauziele, Ausschreibungsmengen und/oder Höchstwerte angepasst? Wird der Netzzugang für Windenergieprojekte erschwert?

Obergrenze kann das Angebot reduzieren

Darüber hinaus birgt die Einführung einer zusätzlichen Pachtobergrenze ein Risiko: Sie könnte es für Flächeneigentümer weniger attraktiv machen, ihre Flächen für den Windenergieausbau zur Verfügung zu stellen. Der Effekt würde umso stärker ausfallen, je höher die Bereitstellungskosten für die Flächeneigentümer sind. Zu diesen Kosten zählen nicht allein entgangene landwirtschaftliche (Pacht)Erträge, die für Windenergieprojekte oft sowieso eher zu vernachlässigen sind. Vielmehr können dem Flächeneigentümer durch den Bau von Windenergieanlagen auch nichtmonetäre Kosten entstehen – etwa, wenn er sie als visuelle Beeinträchtigung des Landschaftsbildes wahrnimmt oder soziale Nachteile im nachbarschaftlichen Umfeld („Reputationskosten“) befürchtet.

Dass solche Aspekte relevant sind, zeigt sich daran, dass jetzt schon Windenergieprojekte scheitern, weil Flächeneigentümer ihre Flächen nicht zur Verfügung stellen wollen. Schlussendlich wäre mit der Einführung einer Pachtobergrenze dann ein politischer Zielkonflikt verbunden: Sofern in den Ausschreibungen Wettbewerb herrscht, könnten zwar die Förderkosten gesenkt werden. Gleichzeitig würde jedoch möglicherweise das Flächenangebot reduziert und die Erreichung der Ausbauziele gefährdet werden. Die Pachtobergrenze könnte damit zum Bumerang für die Erneuerbaren-Branche werden, die sich gerade dafür einsetzt.

Das Problem an der Wurzel packen

Vor diesem Hintergrund erscheinen alle Maßnahmen zielführender, die das Flächenangebot für den Windenergieausbau erhöhen. Je mehr Flächen verfügbar sind, desto niedriger werden die Pachten sein, die Eigentümer von Projektentwicklern fordern können. Schließlich könnten Projektentwickler in den Pachtverhandlungen dann leichter damit drohen, auf alternative Flächen auszuweichen. Entscheidend für die Ausweitung des Flächenangebots wird es sein, dass die unter der Ampelregierung beschlossenen Maßnahmen zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung – etwa das Zwei-Prozent-Flächenziel im Windenergiebeschleunigungsgesetz – konsequent und fristgerecht umgesetzt und fortgeführt werden.

Als zusätzliches Instrument könnte eine stärkere Besteuerung der Pachterträge von Flächeneigentümern durch die Standortkommunen in Erwägung gezogen werden. Im Gegensatz zur Pachtabschöpfung durch den Bund mittels einer Obergrenze würde es für die Kommunen dadurch finanziell attraktiver, zusätzliche Flächen für den Windenergieausbau zur Verfügung zu stellen. Eine solche Steuer würde ähnlich wirken wie die bereits erlassenen Vorgaben von Bund und Ländern zur finanziellen Beteiligung von Kommunen und Bürgern beim Windenergieausbau.

Eine kommunale Steuer auf Pachterträge würde auch dem Subsidiaritätsprinzip entsprechen: Besser als der Bund könnten Kommunen den nach lokalen Standortgegebenheiten (Pachthöhe, Akzeptanz durch Bevölkerung etc.) für sie passenden Steuersatz wählen. Ein solcher finanzieller Umverteilungsmechanismus würde damit helfen, das Flächenangebot ohne Zwang auszuweiten. Auch wenn es paradox klingen mag: Die Besteuerung der Pachterträge könnte dann im Endeffekt dazu führen, dass mehr Flächen für den Ausbau erneuerbarer Energien bereitgestellt werden – und Pachten und Förderkosten sinken.