EU-Klimapolitik : Warum der nationale CO2-Preis steigen sollte

In Deutschland gibt es seit 2021 einen CO2-Preis für Benzin, Diesel, Heizöl und Heizgas. Er soll dazu beitragen, die Emissionen im Gebäude- und Verkehrssektor zu senken. Doch in beiden Sektoren gehen die Emissionen bislang nicht in dem erforderlichen Maß zurück – auch, weil das Preisniveau und damit die Lenkungswirkung zu gering sind.

Ursprünglich sollte das deutsche System in 2027 im zweiten europäischen Emissionshandel (ETS 2) aufgehen. Jetzt steht der ETS 2 unter massivem politischem Druck und soll auf 2028 verschoben werden. Es herrscht politisch Einigkeit, dass der deutsche Preis 2027 fortbestehen soll. Dies ist angesichts der Emissionsentwicklungen und der Effizienz dieses Instruments, die auch das Kiel Institut stets betont hat, sehr zu begrüßen.

Diskutiert wird allerdings über den Preis. Im Moment werden Zertifikate für 55 bis 65 Euro pro Tonne CO2 (tCO2) versteigert. Das entspricht inklusive Mehrwertsteuer einem Aufpreis von 15 bis 20 Cent pro Liter Benzin, Diesel oder Heizöl beziehungsweise 1,1 bis 1,3 Cent pro Kilowattstunde Gas. Zur Debatte steht, ob dieses Preisband in 2027 bestehen bleiben sollte oder ob die Preise erhöht werden. Für eine CO2-Preiserhöhung gibt es mehrere sehr gute Gründe.

Höherer deutscher CO2-Preis erleichtert Einführung von ETS 2

Erstens reichen die bisherigen Preise nicht aus, um die Treibhausgase im Gebäude- und Verkehrssektor ausreichend zu senken und damit die nationalen Reduktionspflichten unter der EU-Klimaschutzverordnung (ESR) zu erfüllen. Deutschland drohen deshalb mit Blick auf diese verbindlichen EU-Emissionsziele kurzfristig hohe Kosten, weil es dann Zertifikate von anderen EU-Staaten zukaufen und das Defizit so ausgleichen müsste. Das mag auf den ersten Blick effizient wirken, aber riskiert die Integration der europäischen Emissionspolitik.

Denn zweitens könnte Deutschland mit einem national höheren CO2-Preis auch den zukünftigen, EU-weiten CO2-Preis im neuen ETS 2 senken. Der Hintergrund: Die Bundesrepublik hat mit knapp 20 Prozent EU-weit den größten Anteil an den Emissionen im geplanten System. Wenn Deutschland nun mit einem höheren, nationalen CO2-Preis vorangeht und auf diesem Wege die Emissionen reduziert, würde es durch diese indirekte Lastenverteilung den zukünftigen, EU-weiten Preis im ETS 2 senken.

So würde der ETS 2 innerhalb der EU auch politisch durchsetzbar werden angesichts großer Sorgen anderer EU-Regierungen vor starken Kostensteigerungen in ihren Ländern. Deutschland hat auch ein Interesse daran, den zweiten Emissionshandel einzuführen, um innereuropäische Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche CO2-Preise zu verhindern. Ohne den ETS 2 wären die Kraft- und Heizstoff-Preise in Deutschland höher als in vielen anderen europäischen Ländern, mit negativen Folgen für die betroffenen Firmen.

Ein Weiter-so beim nationalen CO2-Preis wäre teuer

Drittens ist es kosteneffizient, möglichst einheitliche und transparente CO2 Preise über alle Sektoren hinweg zu implementieren. Bei unterschiedlichen Preisen wird die Emissionsreduktion in Deutschland zu insgesamt unnötig hohen volkswirtschaftlichen Kosten erreicht und an die Stelle von transparenten CO2-Preisen treten dann voraussichtlich Maßnahmen, die viel teurer sind, wie zum Beispiel kostspielige Förderprogramme.

Legt man die Preise im Emissionshandelssystem 1 für den Energie- und Industriesektor zugrunde, würde sich ein höherer nationaler CO2-Preis als die derzeitigen 55 bis 65 Euro/tCO2 ergeben. Derzeit liegt der ETS-1-Preis bei knapp 90 Euro/tCO2. Mit einem niedrigeren Preis in den Sektoren außerhalb des EU-ETS 1, wie es derzeit in Deutschland der Fall ist, werden die Kosten für die Emissionsreduktion in die Zukunft verschoben.

Preissprünge in Deutschland vermeiden

Viertens zeigen verschiedene Studien – auch vom Kiel Institut –, dass die aus den EU-Klimazielen resultierenden CO2-Preise für den ETS 2 mehrere hundert Euro hoch sein könnten und die vorgesehenen Mechanismen nicht ausreichen, um die Preise merklich zu stabilisieren. Durch einen höheren nationalen Preis senkt Deutschland nicht nur wie erwähnt den ETS 2 Preis, sondern vermeidet auch etwaige verbleibende abrupte Preissprünge.

Der vom Umweltbundesministerium vorgeschlagene Preis in Höhe von 80 Euro/tCO2 ist ökonomisch sinnvoll. Mit Blick auf den ETS 1 und die bisherige Zielverfehlung im Gebäude- und Verkehrssektor könnte man sogar über ein Preisband von bis zu 90 Euro/tCO2 nachdenken.

Sozialer Ausgleich – auch über innereuropäische Grenzen hinweg

Ein höherer CO2-Preis auf Benzin und Diesel sowie Heizöl und Heizgas wird Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen zwar kurzfristig stärker finanziell belasten, ist aber langfristig günstiger. Andere Maßnahmen wie Technologievorschriften sind implizit sogar teurer.

Wichtig ist, dass die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung gezielt für die Unterstützung ärmerer Haushalte in der Transformation verwendet werden. Dies geschieht bereits durch einkommensabhängige Zuschüsse beim Heizungstausch, sollte aber ausgebaut werden. Auch die vielfach geforderte Senkung der Stromsteuer für Verbraucherinnen und Verbraucher wäre eine Maßnahme, von der ärmere Haushalte überproportional profitieren würden.

Wem soziale Effekte wichtig sind, sollte auch nicht vergessen: die stärksten negativen Effekte sind in den osteuropäischen Ländern zu erwarten, in denen noch überproportional mit CO2-intensiver Kohle geheizt wird. Höhere CO2-Preise in Deutschland sorgen für mehr sozialen Ausgleich in der gesamten EU.

Prof. Dr. Sonja Peterson arbeitet als Senior Researcher am Kiel Institut für Weltwirtschaft und ist Honorarprofessorin für Klima- und Energiepolitik an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.