Regulierung darf Markt nicht bremsen : Braucht die Telekommunikation eine Große Beschlusskammer?

Während Behördenverfahren laufen, werden Netze geplant und gebaut, Milliarden investiert, Geschäftsmodelle angepasst und neue Technologien eingeführt. Regulatorische Entscheidungen, die erst Jahre nach den ersten Weichenstellungen wirksam werden, drohen einer Marktentwicklung hinterherzulaufen, die sie eigentlich hätten rechtzeitig ordnen sollen.

Deutlich wird die zeitliche Dimension bei den aktuellen Verfahren zur Glasfaserregulierung und zum Zugang zu baulichen Anlagen. Bereits im Juli 2019 veröffentlichte die Bundesnetzagentur (BNetzA) Eck- und Diskussionspunkte für die zukünftige Regulierung des Zugangs zum Kupfer- und Glasfaseranschlussnetz. Die daraus hervorgegangene Regulierungsverfügung trat im Juli 2022 in Kraft (Az. BK3i-19/020). Sie bildet wiederum die Grundlage für die nachfolgenden Standardangebotsverfahren.

Das Überprüfungsverfahren eines von der Deutschen Telekom zu unterbreitendes Standardangebots für ihr glasfaserbasiertes Vorleistungsprodukt (Fiber Broadband, Az. BK3-22/018) wurde anschließend im Jahr 2022 eingeleitet. Nach der ersten Teilentscheidung legte die Telekom erst im Juli 2025 ein überarbeitetes Angebot vor. In den kommenden Tagen könnte das Verfahren zum Abschluss gebracht werden. Betrachtet man nicht nur das isolierte Standardangebotsverfahren, sondern die regulatorische Kette seit den ersten Weichenstellungen im Jahr 2019, beschäftigt dieser Regelungskomplex Markt und Behörde inzwischen seit rund sieben Jahren. Ähnlich verhält es sich beim Standardangebot für den Zugang zu Leerrohren und anderen baulichen Anlagen.

Sorgfalt und Geschwindigkeit sind keine Gegensätze

Diese Betrachtung ist kein statistischer Kunstgriff. Die BNetzA kann zu Recht darauf hinweisen, dass Marktanalyse, Regulierungsverfügung sowie erste und zweite Teilentscheidung rechtlich selbstständige Verfahrensschritte sind. Einem Unternehmen, das einen regulierten Zugang tatsächlich nutzen will, hilft dies jedoch kaum. Entscheidend ist, wann klare, vollständige und belastbare Vertragsbedingungen vorliegen.

Natürlich sind solche Verfahren komplex. Die BNetzA muss Vertragswerke prüfen, widerstreitende Interessen bewerten und Entscheidungen treffen, die einer gerichtlichen Kontrolle standhalten. Die Marktteilnehmer müssen beteiligt werden, Stellungnahmen ausgewertet und technische wie ökonomische Zusammenhänge berücksichtigt werden. Sorgfalt ist kein verzichtbares Hindernis, sondern Voraussetzung für eine rechtmäßige und dauerhaft tragfähige Regulierung.

Das eigentliche Problem liegt tiefer als in der Dauer einzelner Verfahren. Vielmehr stößt hier eine organisatorische Architektur an ihre Grenzen, die für eine deutlich weniger vernetzte Regulierungswelt geschaffen wurde.

Die Bundesnetzagentur bearbeitet heute zahlreiche regulatorische Großprojekte gleichzeitig, die fachlich und zeitlich eng miteinander verknüpft sind. Das TAL-Standardangebot regelt weiterhin zentrale Bedingungen für den Zugang zum Kupfernetz. Parallel müssen neue Vorleistungsprodukte für Glasfasernetze ausgestaltet werden. Hinzu kommen der Zugang zu Leerrohren und passiver Infrastruktur, Marktanalysen, Regulierungsverfügungen, Entgeltfragen und die Vorbereitung der Kupfer-Glas-Migration.

TKG und Digital Networks Act liefern keine Lösungen

Der für Anfang 2028 erwartete Digital Networks Act (DNA) will Verfahren europaweit vereinfachen und harmonisieren. Ausgerechnet bei den langwierigen Regulierungsverfahren der nationalen Aufsichtsbehörden bleibt der im März veröffentlichte Entwurf jedoch erstaunlich zurückhaltend. Während Marktteilnehmer von vereinfachten Genehmigungen und einem „Single Passport“ profitieren sollen, enthält der DNA keine Instrumente, um mehrjährige Marktanalyse-, Standardangebots- oder Zugangsverfahren wirksam zu beschleunigen. Gerade hier könnte Deutschland mit einer Großen Beschlusskammer einen Beitrag leisten, den der europäische Rechtsrahmen bislang offenlässt.

Wenn man gezielt auf die Verfahren der BNetzA (BK2/BK3) schaut, enthält auch die angelaufene TKG-Novelle keine grundlegende Verfahrensreform. Die Schwerpunkte liegen vielmehr auf dem Netzausbau und der Umsetzung der Gigabit-Infrastrukturverordnung (GIA). Das verbessert einzelne Abläufe, ersetzt aber keine echte Beschleunigung komplexer Regulierungsverfahren. Beide Reformen lassen die klassischen Regulierungsverfahren der Beschlusskammern weitgehend unberührt. Weder werden Höchstlaufzeiten für Marktanalyse- oder Standardangebotsverfahren eingeführt noch organisatorische Änderungen geschaffen, die komplexe Verfahren beschleunigen könnten.

Gerade hier liegt deshalb eine Lücke: Während der Gesetzgeber den Ausbau an vielen Stellen beschleunigt, fehlt bislang ein vergleichbarer Ansatz für die regulatorischen Kernverfahren der BNetzA.

Die kommenden Aufgaben benötigen neue Strukturen

Die Beschlusskammern der Bundesnetzagentur leisten hoch anspruchsvolle fachliche Arbeit. Die heutigen Aufgaben unterscheiden sich jedoch grundlegend von denen der ersten Jahre nach der Marktliberalisierung. Damals standen vor allem die Öffnung des Kupfernetzes, Zusammenschaltung und klassische Entgeltgenehmigungen im Mittelpunkt.

Heute bemüht sich die Bonner Institution immer noch um die Entwicklung des Wettbewerbs, der in Deutschland weiterhin unter großem Druck steht. Aber sie begleitet auch den größten Umbau der Telekommunikationsinfrastruktur seit der Öffnung des Marktes: den Übergang von Kupfer zu Glasfaser.

Die aktuellen Transformationsaufgaben lassen sich nicht mehr vollständig in voneinander getrennten Einzelverfahren denken. Sie benötigen eine übergreifende Strategie, eine klare Reihenfolge und eine verbindliche zeitliche Koordinierung.

Der Energiesektor könnte Vorbild sein

Ein Blick auf den Energiesektor zeigt, dass institutionelle Veränderungen innerhalb der BNetzA möglich sind. Mit der Großen Beschlusskammer Energie wurde ein Gremium geschaffen, das bundesweit einheitliche Festlegungen zu grundlegenden Bedingungen und Methoden des Netzzugangs, zu Netzentgelten sowie zur Kosten- und Anreizregulierung trifft. In ihr wirken das Präsidium der BNetzA, die Vorsitzenden der zuständigen Beschlusskammern und die Leitungen der Fachabteilungen zusammen.

Ihre besondere Stärke liegt darin, grundlegende Methodenfragen und bereichsübergreifende Entscheidungen institutionell zu bündeln. Sie kann damit für mehr Einheitlichkeit, Transparenz und strategische Abstimmung sorgen.

Eine Große Beschlusskammer Telekommunikation müsste keineswegs jedes Standardangebot und jede Entgeltentscheidung selbst bearbeiten. Die operative Verfahrensführung sollte bei den spezialisierten Beschlusskammern verbleiben. Ein übergreifendes Gremium könnte sich jedoch auf die großen strategischen und verfahrensübergreifenden Fragen konzentrieren.

Es könnte festlegen, welche regulatorischen Entscheidungen für die Kupfer-Glas-Migration in welcher Reihenfolge benötigt werden. Es könnte die Abhängigkeiten zwischen Marktanalysen, Regulierungsverfügungen und Standardangeboten systematisch erfassen. Und es könnte dafür sorgen, dass grundlegende Fragen nicht in mehreren Einzelverfahren nacheinander oder sogar widersprüchlich beantwortet werden müssen.

Eine solche Struktur könnte zudem verbindliche regulatorische Roadmaps entwickeln. Gerade in einem investitionsintensiven Infrastrukturmarkt ist zeitliche Planbarkeit ein wesentlicher Standortfaktor. Ein übergreifendes Gremium könnte Prioritäten festlegen und sicherstellen, dass personelle und fachliche Ressourcen auf die Verfahren konzentriert werden, deren Verzögerung besonders weitreichende Folgen hätte.

Entscheidend ist nicht allein, schneller zu arbeiten. Entscheidend ist, Verfahren anders zu organisieren: Grundsatzfragen früher zu klären, Verfahrensketten als Ganzes zu planen und die Verantwortung für ihre Koordinierung eindeutig zuzuordnen.

Der Telekommunikationsmarkt steht vor Entscheidungen, die seine Struktur für Jahrzehnte prägen werden. Die dafür notwendigen regulatorischen Leitplanken müssen stehen, bevor die wesentlichen Marktentscheidungen gefallen sind – nicht erst danach.

Frederic Ufer ist seit 2022 Geschäftsführer des Verbandes der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM). Zuvor hat er bereits über 15 Jahre den Bereich Recht und Regulierung des Verbandes geleitet hat.