Glasfaserausbau : Der Fall Überbau und Marktmachtmissbrauch ist nicht geschlossen

Die Bundesnetzagentur (BNetzA) veröffentlicht ihren Abschlussbericht zur Monitoringstelle für den Dop­pelausbau von Glasfasernetzen. Ein zweijähriger Untersuchungsprozess kommt zum vorläufigen Abschluss durch die Aufsichtsbehörde und lässt große Teile der Branche ratlos zurück. Der Vorgang wirft die Frage auf: Was muss noch passieren, damit der Ernst der Lage für den beschleunigten Glasfaserausbau erkannt wird? Verraten sei an dieser Stelle aber auch, dass der am Mittwoch veröffentlichte Bericht mehr beinhaltet als die nüchterne Mitteilung über die Einstellung des Prozesses.

Das Gewährenlassen der Telekom bedeutet, dass das Ausbautempo weiter gedrosselt wird und die sich der Bedeutung von digitaler Infrastruktur zunehmend bewusstwerdenden Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Kommunen damit rechnen müssen, dass Glasfaser erst später als eigentlich möglich zu ihnen kommen wird. Wahrscheinlich für viele um Jahre später. Diese niederschmetternde Analyse hätte in Anbetracht des immer noch bestehenden Rückstands bei Glasfaseranschlüssen in den Wohnungen (FTTH) vermieden werden müssen.

Telekom hat marktbeherrschende Stellung missbraucht

Dabei zeichnete sich der Streit schon viel früher ab. Die Deutsche Telekom entdeckt 2022 auf dem Höhepunkt wettbewerblicher Investitionen in Deutschland den „Infrastrukturwettbewerb“ für sich und reagiert auf die seit einigen Jahren vielerorts entstehenden Glasfasernetze der Wettbewerber. Sie bemüht dafür den Vergleich der nebeneinander entstehenden Supermärkte und findet ihr eigenes Vorgehen unproblematisch.

Der Vorwurf der Wettbewerber ist schnell formuliert: Die Telekom und ihr Joint-Venture-Unternehmen Glasfaser Plus verfügen über eine marktbeherrschende Stellung im Breitbandmarkt und missbrauchen diese, in dem sie FTTH-Investoren durch sogenannten „strategischen Überbau“ beim Ausbau ihrer Glasfasernetze massiv behindert. Durch strategische Maßnahmen wie den Teilausbau nur lukrativer Kerngebiete (Rosinenpicken), kurzfristige Reaktionen auf den Ausbau von Wettbewerbern und leere Ankündigungen beeinträchtigt und verhindert die Telekom Ausbauvorhaben von Wettbewerbern, schreckt Wettbewerber vom Netzausbau ab und verunsichert Investoren.

Die Bundesnetzagentur prüft 539 Fälle, veröffentlicht im April 2024 einen umstrittenen Zwischenbericht und sagt, dass belastbare Rückschlüsse allein hieraus nicht möglich waren. Dabei ist mehr als eine Randnotiz, dass interne Dokumente der involvierten Behörden zu Tage brachten, wie sehr die Erkenntnisse den Verantwortlichen bei Telekom, Bundesnetzagentur und dem damaligen Ministerium (BMDV) nicht passten und an den Formulierungen gefeilt und geglättet wurde (Tagesspiegel Background hat berichtet). Vergangenheit, Geschichte - Case closed und weiter so?

Was diese Woche für die Glasfaserbranche bedeutet

Ganz sicher geht es weiter, aber in dieser Woche wurden wichtige Signale in unterschiedliche Richtungen gesendet. Investoren, die bereits viele Milliarden in das digital darbende Deutschland gebracht haben, und vor allem zukünftig bringen wollen, können sich nicht darauf verlassen, dass eine den Abwehrkampf gegen neue Konkurrenz hart spielende Telekom von der Marktaufsicht umgehend Grenzen aufgezeigt bekommt.

Ebenfalls in ganz Deutschland regional investierende Wettbewerber aus dem Mittelstand müssen den Überbau auf dem Radarschirm haben und in der Risikoanalyse einpreisen. Die auf Open Access und die Netzauslastung angewiesenen Wettbewerbsunternehmen, die bereits eine dreistellige Zahl von Netznutzungsmodellen (Kooperationen) untereinander eingegangen sind, werden eher nicht auf einen Wholebuy-Partner Telekom setzen können, sondern weiterhin eine strategische Entwertung ihrer gebauten und zukünftigen Netze durch Überbau fürchten müssen. Konsequent setzt die Telekom darauf, dass ihr Infrastrukturanteil von aktuell fast 70 Prozent aller Breitbandanschlüsse auch im Jahr 2030 Bestand hat. Wettbewerb? Offensichtlich nur eine Idee der Wettbewerber.

Bericht der Monitoringstelle hat auch sein Gutes

Diese für das digitale Deutschland traurige Begebenheit, hat jedoch in Gestalt des Abschlussberichts auch etwas Gutes vorzuweisen. Das offenbart sich erst auf den zweiten Blick: Für die Feststellung, ob Missbrauch vorliegt, seien die Beschlusskammern zuständig, nicht die gemeinsam mit dem Ministerium eingerichtete Monitoringstelle. Die zuständige Kammer der BNetzA habe jedoch nur abstrakt untersucht, in welchen Fallkonstellationen ein Missbrauch durch die Telekom vorliegen könnte.

Die BNetzA stellt allerdings nun erstmalig fest, dass der Überbau einen Missbrauch von Marktmacht darstellen kann und präsentiert einen Prüfungskatalog für Überbau-Fälle. Anders als noch im Zwischenbericht aus 2024 erkennt man im Tulpenfeld an, dass der Nachweis einer Schädigungsabsicht nicht erforderlich ist, sondern eine objektive Perspektive ausreicht. Bei folgenden Fallgruppen sei nun davon auszugehen, dass „starke Indizien“ für eine Zuordnung zum Nichtleistungswettbewerb und damit für Missbrauch vorliegen:

• „Nachbau“ (Telekom baut als zweites Unternehmen, Wettbewerbernetz bereits vorhanden) Das Gebiet trägt nur ein Netz und es besteht ein Vorleistungsangebot.
• Parallelausbau und aus objektiver Perspektive liegt eine gezielte Reaktion der Telekom vor und keine anderen objektiven Gründe, die einen zeitgleichen Ausbau in dem Gebiet erklären können.
• Scheinankündigungen und tatsächlicher Ausbau nicht im Rahmen einer üblichen Realisierungsphase plus dafür keine ausschließlich objektiv nachvollziehbaren Gründe.

Diese drei Fallgruppen erfassen genau die Verhaltensweisen, mit denen sich die Wettbewerber in der Praxis konfrontiert sehen. Zudem werden auch weitergehende Rücksichtnahmepflichten der Telekom aufgrund „erhöhter Sozialbindung“ des Netzes der Telekom, das im Monopol errichtet wurde, gesehen. Die Telekom muss daher beim Ausbau grundsätzlich das mildeste, die wettbewerblich Betätigungsmöglichkeiten Dritter am wenigsten beeinträchtigenden Mittel wählen. Eine Verletzung dieser Pflicht ist durchaus möglich, wenn der Ausbau der Telekom zum Rückzug von Wettbewerbern führt und/oder im Ergebnis weniger Endkunden einen Glasfaseranschluss erhalten. Am Ende gab es kein Missbrauchs-Verfahren der BNetzA, weil keine konkreten Beschwerden untersucht wurden, sondern Fälle aus der Monitoringstelle, die gut dokumentiert aber letztlich für die Behörde nicht problematisch (genug) waren.

Scheint so, als habe die BNetzA mehr Ergebnis produziert und mehr zum Ausdruck bringen wollen, als die ernüchternde Mitteilung über den Abschluss des Monitorings zunächst vermuten ließe. Der Fall Überbau und Marktmachtmissbrauch ist also beileibe nicht geschlossen. Und auch ein neues Ministerium in Berlin lässt hoffen, dass die Unverzichtbarkeit fairen Wettbewerbs gesehen wird und Deutschland das Netz der Zukunft erhält, das es verdient.

Frederic Ufer ist seit Mai 2022 Geschäftsführer des Branchenverbandes VATM, in dem sich Akteure des Telekommunikationsmarktes zusammengeschlossen haben. Zuvor leitete er 15 Jahre den Bereich Recht und Regulierung des Verbands.