Gute Verwaltung : Radikale Verwaltungsreformen helfen nur den Beratern und nicht den Bürgern

Kaum Termine, lange Wartezeiten, bürokratische Prozeduren, wenig einladende Amtsstuben. Dazu der vorläufige Höhepunkt des Berliner Verwaltungsversagens: Die Berliner:innen müssen sich in einem Monat erneut vor Turnhallen und Kitas einreihen, um ihre Stimmen für Senat und Bundestag abzugeben und es ist längst nicht ausgemacht, dass diesmal alles ohne Beanstandungen eingetütet wird.

Diese Realität der Berliner Verwaltung ist so trist wie der graue Januarhimmel. Selbst für die Hartgesottenen und Gleichgültigen unter den Berlinern ist die Qualität der Verwaltung kaum hinzunehmen. Die unmittelbaren Ursachen werden vor jeder Wahl ausführlich diskutiert und nach der Wahlnacht nie ernsthaft reformiert: Personalmangel, die Sondersituation der Pandemie, der Rückstand bei der Digitalisierung. Die Arbeitsteilung zwischen Senat und Bezirken und die politische Verfassung der Bezirksämter bieten zudem eine breite Auswahl an Möglichkeiten, um Verantwortlichkeiten von A nach B zu verschieben.

Die Illusion des großen Wurfs

Vor der Pandemie hatte es für kurze Zeit nach einer Besserung bei den Bürgerämtern ausgesehen, zumindest der Stau bei den Terminvergaben konnte abgebaut werden. Heute gibt es einen „Rückstau“ von bis zu einem Jahr, beispielsweise bei Einbürgerungsverfahren. Der Bürger erhält dann eine Mail mit der Bitte, auf keinen Fall auf diese Mail zu antworten.

Die teilweise groteske Situation hat vor der Wiederholungswahl am 12. Februar erneut Öffentlichkeit und Politik aktiviert. Der Ruf nach einem „großen Wurf“, einer Reform, die das Übel bei der Wurzel packt, wird wieder lauter. Eine grundlegende Reform soll her, um das Durchwursteln in der Berliner Verwaltung zu beenden. Der Wunsch ist verständlich, doch die möglichen Auswirkungen einer allumfassenden Verwaltungsreform würden eher Beratungshäusern statt Bürgern nutzen. Die internationalen und nationalen Erfahrungen mit radikalen Verwaltungsreformen lassen sich nüchtern zusammenfassen: Hohe Erwartungen in technologische und strukturelle Lösungen scheitern an den Problemen der alltäglichen Verwaltung sowie an den ganz speziellen politischen Herausforderungen einer Verwaltungsreform.

Für ein intelligentes Durchwursteln

Große Würfe brauchen umfassende Pläne – diese wiederum Zeit, Ressourcen und politisches Kapital um überhaupt initiiert und formuliert zu werden. Lange bevor eine einzige Reform zu spürbaren Verbesserungen führt, müssen politische Kämpfe ausgetragen werden. In solchen Kämpfen, das zeigt die Verwaltungsreformforschung, sind besonders die möglichen Verlierer gut aufgestellt – sie können verhindern, verzögern, abdriften. Wohl dem, der sich auskennt im Verwaltungsdickicht.

Zudem sind große Pläne fehleranfällig. Sie überschätzen die Intelligenz einer Zentrale und verschenken die Kapazitäten der dezentralen Einheiten. In der Praxis endet der große Wurf eher als großer Ausgabenposten, nicht selten für externe Beratung oder wissenschaftliche Evaluation. Und der Glaube in zentrale technische Lösungen – Digitalisierung, egal wie – verstärkt diese Fehleranfälligkeit.

Testen, testen, testen und immer an die Bürger denken

Anstatt der Illusion des großen Wurfes zu folgen, liegt der Weg einer intelligenten Verwaltungsreform gerade im Durchwursteln. Dabei handelt es sich weder um ein einfaches weiter so noch um ein Überpflastern von strukturellen Problemen. Durchwursteln ist vielmehr das strategische und kontinuierliche Anpassen von Maßnahmen und Lösungen in einem Trial-and-Error-Prozess.

Wie sähe diese Art von intelligentem Durchwursteln aus? Wir wollen zwei wesentliche Punkte skizzieren: Zuerst steht die Analyse bestehender Verwaltungsprozesse im Vordergrund, um zum Beispiel Duplikationen oder Kompetenzüberschneidungen zu erkennen. Bei einer solchen Analyse ist auch nach Fehlanreizen zu suchen und Negativerfahrungen aus der Vergangenheit müssen Berücksichtigung finden. Werden Digitalisierungsprojekte vor allem als Mehrbelastung ohne die versprochenen Effizienzgewinne wahrgenommen, so stellt sich verständlicherweise eine dauerhaft ablehnende Haltung gegenüber Veränderungen ein. Große Pläne werden das nicht ändern, kleine, schnelle Anpassungen schon eher.

In einem zweiten Schritt ist es nötig, die Prozesse am Interesse des Bürgers, der Kunden auszurichten. Für die Amtsstube mag es effizient sein, Bürgerinnen und Bürger von einem Büro zum anderen zu hetzen. Für eine echte Bürgerorientierung wäre hingegen ein „one stop shop“ über Bezirksgrenzen erstrebenswert. Dazu muss die Frage erlaubt sein, wann wir uns überhaupt auf den Amtsweg begeben müssen, wenn Post und digitale Kommunikation echte Alternativen anbieten können. Nicht um ihrer selbst willen, aber um Prozesse im Interesse aller zu verschlanken.

Erfolgreiches Durchwursteln verlangt nach einem ausgiebigen Testen in Teams. Verwaltung muss nicht nur komplexe Einzelfälle unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten lösen, sondern auch mit veralteten und inkompatiblen Datensystem arbeiten. Die Vorstellung, ein einziger Digitalisierungssprung könnte all die Probleme auf einen Schlag lösen, ist naiv. Wichtig dabei: Eine offene Fehlerkultur sollte keine irreversiblen Schäden produzieren, sondern schnelle Fehlerkorrekturen ermöglichen.

Aufmerksamkeit und Reflektion als Basis für erfolgreiche Reformen

Diese Art von intelligentem Durchwursteln mag für die Genießer der Berliner Verwaltung-Szene schon viel zu radikal sein. Die Analyse von Arbeitsprozessen braucht Aufmerksamkeit und Reflektionskapazität – zwei Ressourcen, die gerade in der öffentlichen Verwaltung selten zu finden sind, wo das Dringliche das Wichtige in die Schublade schiebt. Je weitreichender die Reformvorstellungen, desto grösser auch die diversen Wünsche und Widerstände, die potenziell jeden Reformprozess zum Zusammenbruch bringen.

Politiker, besonders in Wahlkampfzeiten, werden wenig mit intelligentem Durchwursteln anfangen können. Die Aufarbeitung der Berliner Silvesternacht führt uns erneut vor Augen, wie beliebt, aber wenig hilfreich, die Rufe nach grundlegenden Reformen sind, egal, ob sie von der Zugspitze oder der Oppositionsbank im Berliner Abgeordnetenhaus herausposaunt werden. Aber um wirkliche Reform durchzuführen, sollte man mit den Problemen aus Bürgersicht anfangen, statt mit modern klingenden Lösungen aufwarten, die unweigerlich im Archiv der gescheiterten Verwaltungsreformen landen werden.

Kai Wegrich ist Professor für Professor für Public Policy und Dekan für Forschung an der Hertie School Berlin. Er forscht zu Politikausübung, Regulierung, Reform des öffentlichen Sektors und Innovationen in der Politikgestaltung.

Martin Lodge ist Professor für Politikwissenschaft und Public Policy an der London School of Economics. Er forscht unter anderem zu öffentlicher Verwaltung in Deutschland, Großbritannien und der EU.