Um Klimaneutralität bis 2045 zu erreichen, ist ein ambitionierter CO2-Preispfad essenziell, der jetzige Preis aber noch deutlich zu niedrig. Umweltökonomen betonen immer wieder, dass der in Deutschland geltende CO2-Preis von derzeit 30 Euro pro Tonne deutlich zu niedrig ist, um das von der Regierung selbstgesteckte Ziel – eine Reduktion der Treibhausgase um 65 Prozent bis zum Jahr 2030 im Vergleich zu 1990 – zu erreichen.
Doch es gibt vor allem zwei politischen Hürden, die einer Anhebung des CO2-Preises im Wege stehen: Erstens entstehen regressive Verteilungswirkungen: Einkommensschwache Haushalte werden überproportional belastet, da Energieausgaben einen relativ großen Anteil ihrer Konsumausgaben ausmachen. Aus diesem Grund wird bei der Umsetzung einer CO2-Bepreisung häufig ein Mechanismus eingeführt, der die Einnahmen direkt an die Bevölkerung zurückverteilt. Dieses „Klimageld“ ist auch in Deutschland angedacht.
Zweitens spielen für die Ausgestaltung der CO2-Bepreisung auch parteipolitische Überlegungen eine zentrale Rolle. Denn welche konkrete Form der Rückverteilung fair ist, sehen die Anhänger verschiedener Parteien sehr unterschiedlich.
Deutliche Unterschiede nach Parteipräferenzen
Eine kürzlich von uns veröffentliche Studie analysiert die Zustimmung der deutschen Bevölkerung zum CO2-Preis und welche Verwendung der Einkünfte mehrheitsfähig sein könnte. Dafür haben wir im Sommer 2019 6.500 Haushaltsvorstände nach ihrer Zustimmung zu der Einführung einer CO2-Bepreisung gefragt. Sie wurden in drei Gruppen aufgeteilt, die unterschiedlich hohe CO2-Preise bewerteten und dazu befragt wurden, wie sie die Einnahmen daraus zurückverteilen würden.
Ein Kernergebnis ist, dass zum damaligen Zeitpunkt im Allgemeinen nur CO2-Preise von weniger als 50 Euro pro Tonne mehrheitliche Unterstützung erfuhren. Allerdings gibt es eklatante Unterschiede zwischen Teilnehmenden mit unterschiedlichen Parteipräferenzen: Unterstützende der Partei Bündnis 90/Die Grünen befürworten die Einführung eines CO2-Preises von bis zu 100 Euro pro Tonne zu mindestens drei Vierteln. Hingegen verschwindet die Zustimmung von AfD-Unterstützenden bei einem Preis von 100 Euro beinahe vollständig. Betrachten wir Unterstützende der CDU/ CSU und SPD fällt auf, dass mehr als die Hälfte einem Preis von zehn Euro pro Tonne zustimmt, bei einem Preis von 50 Euro pro Tonne sinkt der Anteil jedoch auf unter 50 Prozent. Um eine Anhebung politisch zu ermöglichen, stellt sich innerhalb der Regierungskoalition, also vor allem der FDP und SPD die Frage, wie sie ihre Wähler überzeugen könnten.
Das kann vor allem durch eine geschickte und faire Verwendung der Einnahmen gelingen. Denn diese ist neben der Höhe des CO2-Preises die wichtigste Stellschraube für die gesellschaftliche Unterstützung. In der Erhebung haben wir deswegen die Zustimmung nach unterschiedlichem Verwendungszweck abgefragt.
Die mit Abstand höchste Zustimmung unter allen Teilenehmenden erhält die Verwendung der Einnahmen für grüne Investitionen, also etwa Energieeffizienzprogramme und Investitionen in den öffentlichen Nahverkehr. Das gilt insbesondere für diejenigen, die der Partei Bündnis 90/ Die Grünen zugeneigt sind. Bedeutet dies, dass man durch eine entsprechende Verwendung die größte Unterstützung erreicht? Nicht unbedingt, denn insbesondere die Wähler der Grünen stehen sowieso schon hinter höheren CO2-Preisen; man würde also damit Eulen nach Athen tragen. Zudem finden wir, dass sich die Situation anders darstellt, wenn man gezielt Fairness in den Blick nimmt.
Denn konzentriert man sich auf die direkte Rückverteilung der Einnahmen an die Bevölkerung – also das geplante Klimageld – und wer davon profitieren soll, offenbart sich, was die Bürger als fair empfinden. Auch hierbei gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den Parteien . Rund 60 Prozent der Anhänger von CDU/CSU und FDP unterstützen eine Pro-Kopf-Pauschale für alle Bürger. Bei den Anhängern von SPD und Bündnis 90/Die Grünen ist der Anteil mit rund 45 Prozent deutlich geringer. Umgekehrt verhält es sich bei der Unterstützung von einkommensschwachen Haushalten: Diese Form der Rückverteilung wird erheblich häufiger von Anhängern der Parteien links der Mitte (und der AfD) favorisiert. Eine besondere Rückverteilung an Härtefälle, also Haushalte mit hohen Energieausgaben, lehnt über das gesamte Parteienspektrum eine große Mehrheit ab.
Das Klimageld weiterdenken
Vor diesem Hintergrund erscheinen uns zwei Varianten zur Weiterentwicklung des Klimageldes vielversprechend: In Österreich sollen die Einwohner in Zukunft ein regional ausdifferenziertes Klimageld erhalten, den sogenannten „regionalen Klimabonus“. Menschen, die auf dem Land wohnen, eine unzureichende Nahverkehrsanbindung und damit höhere Ausgaben für Benzin haben, erhalten eine höhere Pauschale als in Wien und anderen Städten. Diese Variante könnte somit in Deutschland die von den Anhängern der Ampelkoalition präferierten Optionen der Kopfpauschale und des sozialen Ausgleichs entlang der Stadt-Land Dimension verbinden.
Eine zweite Option wäre, das Klimageld als Standardoption einzuführen, den Bürgern jedoch am Ende des Jahres die Wahl zu geben, ob sie das Klimageld erhalten, oder ihren Anteil für alternative Verwendungszwecke zur Verfügung stellen möchten. Unsere Studie zeigt, dass insbesondere die Wahlfreiheit zwischen Rückverteilungsmaßnahmen die Zustimmung zu CO2-Preisen deutlich erhöht. Wenn das so wäre, würden mehr als 50 Prozent aller Befragten sogar einem CO2-Preis von 100 Euro pro Tonne zustimmen. Diese Wahlfreiheit hätte Potential, einen Kompromiss für die unterschiedlichen Auffassungen unter den deutschen Parteien zu sein, wie ein fairer und klimapolitisch effizienter CO2-Preis aussehen sollte, der auch die Erreichung ambitionierter Klimaschutzziele ermöglicht.
Linus Mattauch leitet das Future Lab „Inequality, Human Well-Being and Development“ am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK). Stephan Sommer ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule Bochum und arbeitet dort im Kompetenzbereich „Umwelt und Ressourcen“. Michael Pahle leitet die Arbeitsgruppe "Klima- und Energiepolitik" am PIK.
