CO2-Preis : Sind CO2-Preise wirklich gerechter als Energiestandards?

Selbst wenn die Gaspreise nach diesem Winter wieder fallen, wird die Frage, wie Energiepolitik sozial gerecht gestaltet werden kann, zentral für die Dekarbonisierung Deutschlands bleiben. Denn um das Klimaziel von Nettoneutralität der Treibhausgasemissionen 2045 zu erreichen, sind die Anstrengungen im Gebäude- und Verkehrssektor noch deutlich zu gering .

Die Bepreisung von CO2 senkt dabei nicht nur nachweislich Emissionen, sondern ist verglichen mit anderen Politikmaßnahmen wie zum Beispiel Energiestandards auch das ökonomisch effizienteste wirtschaftspolitische Mittel. Zudem vertreten viele prominente Stimmen in der deutschen Wirtschaftspolitik die Meinung, dass die CO2-Bepreisung durchaus progressiv und sozial ausgeglichen ausgestaltet werden kann. Denn die Einnahmen aus  einer CO2-Preisreform können genutzt werden, um die einkommensschwachen Haushalte insgesamt besser zu stellen.

Andere prominente Stimmen zweifeln hingegen an der politischen Machbarkeit des Vorschlags: In den Ländern, die erfolgreich CO2-Preise eingeführt haben, ist es tatsächlich selten gelungen, eine CO2-Preisreform deutlich progressiv auszugestalten. Der neue österreichische Klimabonus und die Schweizer CO2-Abgabe sind dabei Ausnahmen. In der Tat hat sich die deutsche Klimagesetzgebung bisher nicht zu einer progressiven Rückverteilung durchringen können. Ein Grund dafür ist der politische Wunsch, mit den Einnahmen die regressive Pendlerpauschale zu erhöhen. Energiestandards für Häuser und Flottengrenzwerte für die Emissionen des Straßenverkehrs seien daher sozial gerechter.

Diese Debatte hat weder ökonomische Ahnungslosigkeit noch politische Naivität verdient. Die  Möglichkeit einer progressiven Ausgestaltung der CO2-Preisreform ist wirtschaftswissenschaftlich sehr gut belegt. Allerdings gibt es in der Umweltökonomik bisher keinen Konsens über die Verteilungswirkungen von Standards. Empirische Befunde schätzen Energiestandards im Verkehrssektor leicht regressiv bis mild progressiv ein. Meine aktuelle Studie setzt hier an: Wir haben mit zwei verschiedenen ökonomischen Modellen und basierend auf Daten über Autoverkäufe die Verteilungswirkungen von CO2-Preisen und Standards erstmals umfassend betrachtet.

Soziale Ausgestaltung ist entscheidend

Im Kern ergeben sich zwei robuste Ergebnisse: Erstens können durch eine Klimaprämie progressiv ausgestaltete CO2-Preise wirklich die Einkommensungleichheit besser senken als jeder Energiestandard. Der Grund ist banal: Energiestandards schaffen keine Steuereinnahmen, die man zielgenau umverteilen kann, um die einkommensschwachen Haushalte zu entlasten. Soviel zur ökonomischen Logik.

Was aber, wenn man voraussetzt, dass es politisch naiv ist, auf gezielte Umverteilung zu hoffen, weil die soziale Gerechtigkeit als nachrangig angesehen wird? Meine Studie zeigt zweitens, dass ein idealtypischer Energiestandard tatsächlich sozial gerechter sein kann als ein CO2-Preis. Dies ist der Fall, wenn die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung nicht progressiv rückverteilt werden, sondern stattdessen im Staatshaushalt „versickern“. Wenn bei einer Umweltsteuerreform in der politischen Praxis die soziale Gerechtigkeit ignoriert wird, kann ein Energiestandard gerechter sein. Das gilt jedoch nur unter bestimmen Voraussetzungen, bei denen eine Rolle spielt, welche Produkte reguliert werden und wie der Energiestandard ausgestaltet ist.

Zunächst zur Frage, was reguliert wird. Man kann sich vorstellen, dass bei der Regulierung von Haushaltgeräten wie etwa Waschmaschinen die Verbraucher allein die mit den geringsten Kosten kaufen. Reichere Haushalte erwerben dabei effizientere Haushaltsgeräte, denn sie haben mehr Geld zur Verfügung um beispielsweise schnellere Geräte zu kaufen. In diesem Fall sind CO2-Preise sowohl effizienter als auch weniger regressiv als Effizienzstandards, selbst wenn man die Steuereinnahmen verteilungspolitisch ignoriert.

Wenn aber langlebigere Produkte mit besonderen Eigenschaften, die den Verbrauchern wichtig sind, reguliert werden sollen, haben wir herausgefunden, dass das Gegenteil der Fall ist. Autos verkaufen sich nicht nur, wenn sie wenig Benzin pro Strecke verbrauchen, sondern auch weil Attribute wie Beschleunigung und Komfort den Verbrauchern wichtig sind. Wenn solche Eigenschaften es erschweren, die Produkte umwelteffizient herzustellen, können Energiestandards tatsächlich weniger regressiv sein als CO2-Preise.

In unserer Forschung haben wir dabei allerdings idealtypische Standards angenommen. Solche Standards müssten alle Produkte im Mittel auf einen Energieverbrauch regulieren. Für den Verkehrssektor würde das bedeuten, dass für alle Automobilhersteller dieselben Flottengrenzwerte gelten.

CO2-Preis im Gebäude- und Verkehrssektor national sinnvoll

Die Forschungsergebnisse bestätigen also, dass beide Positionen in der deutschen Klimasozialpolitik legitim sind.  Aber sie gehen von unterschiedlichen Auffassungen darüber aus, ob eine gezielte Rückverteilung von CO2-Preiseinnahmen realistisch ist. Für die Klimapolitik folgt daraus dreierlei:

Erstens halte ich für Deutschland die sozial gerechte Verwendung von CO2-Preiseinnahmen für sehr wohl machbar. Warum sollte deutsche Politik anders sein als Umweltpolitik in Österreich oder der Schweiz? Dort waren – wenn auch nach harten politischen Auseinandersetzungen – progressive CO2-Preise möglich. Die Bundesregierung sollte nach dem Ende der akuten Energiepreiskrise eine progressivere Verwendung der Einnahmen aus der nationalen CO2-Bepreisung im Gebäude- und Verkehrssektor auf den Weg bringen und sich im Rahmen der Ausgestaltung des Green Deals auch auf europäischer Ebene dafür einsetzen.

Zweitens: Sollte in Mitteleuropa die Dekarbonisierung gerade im Transportsektor doch weiterhin hauptsächlich über Energiestandards, also Flottengrenzwerte, vorangetrieben werden, so ist festzuhalten: die Flottengrenzwerte der Vergangenheit waren stark regressiv ausgestaltet. Sie differenzierten zwischen Herstellern, sodass weniger wirksame Standards für die Hersteller größerer und schwererer Autos galten. Eine Neufassung von Flottenstandards für den Übergang bis zum gerade beschlossenen „Verbrennerverbot“ im Jahr 2035 sollte so ausgestaltet werden, dass im Ergebnis die Flottengrenzwerte nicht mehr jene Marken begünstigen, die besonders von einkommensstarken Haushalten nachgefragt werden.

Drittens versuchen Organisationen der internationalen Zusammenarbeit in ihrer politischen Arbeit, das Modell der sozial gerechten CO2-Preise in die Politik von Ländern des globalen Südens zu „exportieren“. Man darf aber nicht vergessen, dass von Indonesien über die Elfenbeinküste bis Mexiko völlig andere politische Voraussetzungen gelten um sozial gerechte Klimapolitik einzuführen als in Mitteleuropa. Nicht nur sind in solchen Ländern CO2-Preise selbst ohne Rückverteilung meistens schon an sich progressiv. Es dürfte dort zudem besonders schwer sein, der Bevölkerung glaubhaft zu vermitteln, dass die Einnahmen wirklich an sie zurückfließen. Klimapolitik sozial gerecht zu gestalten, bleibt also global wie national zuerst eine Frage der politischen Machbarkeit, nicht der ökonomischen Möglichkeit.

Linus Mattauch leitet das Future Lab „Inequality, Human Well-Being and Development“ am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK).